Все о трудовом праве
  • Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Разделы:
Последние новости:

19.09.2020

Законопроект направлен на установление с 1 января 2021 года минимального почасового уровня оплаты труда, в сумме 150 рублей в час, для исчисления оплаты труда работника при заключении с ним срочного трудового договора на условиях неполного рабочего времени. Также он предусматривает ежегодную индексацию минимального почасового размера оплаты труда.

подробнее
16.09.2020

Законопроект направлен на защиту прав и повышение гарантий граждан, имеющих право на получение пособия по безработице. В связи с этим предлагается установление следующих размеров пособий по безработице: 12 130 рублей – минимальная величина пособия; 24 260 рублей - максимальная величина пособия по безработице.

подробнее
15.09.2020

Цель законопроекта - устранение необоснованной практики заключения краткосрочных трудовых договоров с педагогическими работниками, относящимися к профессорско-преподавательскому составу, в организации, осуществляющей образовательную деятельность по реализации образовательных программ высшего образования и дополнительных профессиональных программ.

подробнее
Все статьи > Иные вопросы > Предложения по корректировке российского избирательного законодательства в вопросе финансирования выборов (Шевердяев С.Н.)

Предложения по корректировке российского избирательного законодательства в вопросе финансирования выборов (Шевердяев С.Н.)

Дата размещения статьи: 07.09.2020

Предложения по корректировке российского избирательного законодательства в вопросе финансирования выборов (Шевердяев С.Н.)

В настоящее время проблемы финансирования выборов привлекают внимание специалистов по избирательному праву не так сильно, как вопросы обеспечения справедливой конкуренции кандидатов или принятия объективных решений в ходе избирательного процесса (в том числе вопросы формирования избирательных комиссий, ликвидации "фильтров" при выдвижении и регистрации кандидатов, введения избирательного залога, возможности создания избирательных блоков, гарантирования отсутствия перекосов в ходе "информирования" и проч.). И в целом это можно признать вполне оправданным: сегодня в нормативном строе российского избирательного законодательства есть довольно очевидные пробелы, которые даже без углубления в анализ практики сами по себе вызывают массу вопросов к степени профессионализма правотворцев и сильно портят впечатление не только о качестве, но и о потенциале российских политических институтов.

Между тем управление финансовыми потоками является не менее значимой сферой электоральных отношений, которая при недостаточной четкости правового регулирования позволяет манипулировать выборными процедурами в ущерб конституционным идеалам. Не случайно вопрос финансирования избирательных кампаний является в западном научном дискурсе одной из центральных тем проблематики политической коррупции <1>, которая, в свою очередь, претендует на то, чтобы стать новой универсальной теорией, наиболее адекватно объясняющей сложности функционирования политических институтов в странах разного уровня развития <2>. Однако и без такой высокой постановки вопроса сфера электоральных финансов является актуальной областью развития избирательной практики, судя хотя бы по количеству судебных споров и выявляемых нарушений законодательства <3>.

--------------------------------

<1> Global Corruption Report. Transparency International. 2004. URL: https://www.transparency.org/whatwedo/publication/global_corruption_report_2004_political_corruption (дата обращения: 28.05.2019); Рекомендация N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы "Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний" (принята 08.04.2003 на 835-м заседании представителей министров).

<2> Political Corruption: concepts and contexts. Arnold J. Heidenheimer and Michael Johnston, editors - 3rd ed. 2007; Johnston M. Syndromes of Corruption. Wealth, Power, and Democracy. Cambridge, 2010.

<3> Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010. 

Задачи настоящей статьи достаточно утилитарны: интересно сформировать некий обзор предложений по совершенствованию финансирования выборов в российском избирательном законодательстве, которые высказываются в свежей отечественной литературе. В следующем ниже обзоре целесообразно исходить из определенного диапазона пожеланий, которые имеются у специалистов к главе о финансировании выборов в базовом российском Законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 2002 г. <4> (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав 2002 г., Закон) исключив из рассмотрения: а) малореалистичные на текущем этапе идеи, вытекающие из необходимости проведения комплексной реформы политической системы; б) политтехнологические законодательные маневры, предназначенные для контроля очередного избирательного цикла; в) юридико-технические корректировки, связанные с потребностями синхронизации текста различных российских избирательных законов и устранением их стилистической перегруженности и многословности. С такими условиями позволительно было бы обратить внимание на следующие предложения, касающиеся изменений и дополнений в упомянутый Закон.

--------------------------------

<4> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ред. от 27.12.2018) // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253. При подготовке настоящей статьи использовалась справочная правовая система "КонсультантПлюс". 

1. Один из наиболее важных вопросов финансирования выборов - регулирование добровольных пожертвований в избирательные фонды. Среди прочего встает вопрос о дополнении списка запрещенных доноров в фонды избирательных кампаний субъектами, при помощи которых вуалируется обход логики действующего запрета Закона на внесение пожертвований со стороны структур, аффилированных с государственными органами и органами местного самоуправления. В литературе описана целая серия схем финансирования избирательных фондов коммерческими организациями, которые связаны с органами власти особыми коррупционными обязательствами в области государственных заказов <5> либо сложной системой владения, при которой конечными бенефициарами оказываются нарушающие прямые антикоррупционные запреты и ограничения по службе должностные лица или их близкие родственники <6>.

--------------------------------

<5> Финансовая деятельность политических партий накануне выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2016 г.: Доклад. Ассоциация Голос. Москва, 4 августа 2016 г. С. 13.

<6> Имеется в виду нарушение запрета на занятие предпринимательской деятельностью, обязанность передавать имущество в доверительное управление, если это влечет возникновение конфликта интересов (ст. ст. 11, 12.1). Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (ред. от 30.10.2018) // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. 

В этой связи перечень запрещенных доноров в ч. 6 ст. 58 Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. можно было бы дополнить следующими позициями.

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, в фонды референдума:

"...i) физическим и юридическим лицам, получавшим в течение двух лет, предшествующих дате опубликования решения о назначении выборов, государственные или муниципальные гранты или субсидии;

ii) юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, с которыми в течение двух лет, предшествующих дате опубликования решения о назначении выборов, был заключен контракт на поставку товаров (работ, услуг) для государственных или муниципальных нужд;

iii) юридическим лицам, зарегистрированным в офшорных юрисдикциях" <7>.

--------------------------------

<7> См. аналогичное положение: пункт "v" Рекомендаций 1516 (2001) "О финансировании политических партий" // ПАСЕ. Сессия 2001 г. Документы, принятые постоянной комиссией 22 - 23 мая 2001 г. 

Данные ограничения будут лучше действовать в связке со следующими положениями: "Не допускается вносить пожертвования организациям, учрежденным субъектами, которым запрещено вносить пожертвования.

Также не допускается внесение пожертвований организациям, получавшим в течение года, предшествующего дню голосования, денежные средства либо иное имущество от субъектов, которым внесение пожертвований запрещено, либо организациям, которые имеют таких субъектов в структуре своего владения (собственности)".

Было бы полезно обозначить в Законе специальный вектор, на отягчающий ответственность умысел, связанный с желанием обойти установленные запреты на внесение пожертвований, например включив в ч. 6 ст. 58 такое положение:

"Не допускается внесение пожертвований из средств, которые не принадлежат жертвователям. Сокрытие источников денежных средств и имущества, вносимого в качестве пожертвования для обхода ограничений, установленных настоящим Законом, влечет предусмотренную законом ответственность для физических и юридических лиц.

Не допускается осуществление пожертвований филиалами и представительствами юридических лиц или по поручению других юридических лиц <8>.

--------------------------------

<8> См., например, о подобных нюансах в известной работе проф. Е. Колюшина: Колюшин Е.И. Избирательные фонды: Науч.-практ. пособие. М.: РЦОИТ, 2009. С. 43. 

Об осуществлении пожертвований от имени юридических лиц письменно извещаются их акционеры (участники, собственники, владельцы)" <9>.

--------------------------------

<9> Интересные аналогичные положения были предусмотрены подпунктами "f и "g" ч. 2 ст. 38 молдавского Кодекса о выборах 1997 г.:

"f) юридические лица могут вносить финансовые средства на счет Избирательного фонда только по перечислению со справкой об отсутствии государственной, иностранной или смешанной доли в уставном капитале и декларацией под собственную ответственность об отсутствии ограничений, предусмотренных пунктом "d";

g) юридическое лицо, перечисляющее денежные средства на счет Избирательного фонда, обязано известить своих акционеров или участников о проведении таких операций". 

Получившие в ходе подготовки к последним избирательным циклам распространение организации, предназначенные для сбора средств с целью их последующего перенаправления в избирательные фонды кандидатов и политических партий, часто функционируют непрозрачно <10>. В связи этим имеет смысл включить в тот же блок поправок такое положение:

--------------------------------

<10> См., например: Финансовая прозрачность избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы России в 2016 году. Голос: Аналитический доклад. Москва, 26 декабря 2016 г. 

"Некоммерческие организации, созданные полностью или частично для осуществления пожертвований на нужды избирательных кампаний и референдумов, обязаны представлять в регистрирующий орган финансовый отчет в порядке, предусмотренном законодательством о политических партиях с учетом специфики, установленной настоящим Законом.

Формы и порядок финансовой отчетности таких организаций, а также особенности обнародования соответствующей информации для всеобщего сведения устанавливаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации совместно с регистрирующим органом" <11>.

--------------------------------

<11> Схожий посыл встречается в упомянутой Рекомендации ПАСЕ 1516 (2001) "О финансировании политических партий" в разделе F: "...законодательство о финансировании политических партий и о проведении избирательных кампаний также должно распространяться на структуры, связанные с политическими партиями, например на политические фонды". См.: Там же. 

Заслуживающими внимания являются предложения об учете зарубежной практики вовлечения граждан и организаций в процесс финансирования избирательных кампаний посредством предоставления налоговых льгот. Наиболее реалистичные варианты сегодня, по-видимому, сводятся к установлению налоговых вычетов <12>, но в литературе рассматриваются и другие идеи <13>. В наименее спорной форме соответствующее дополнение могло бы выглядеть следующим образом: "Налоговый кодекс Российской Федерации может устанавливать различные способы финансовой поддержки политических партий и других избирательных объединений, а также кандидатов в виде налоговых вычетов, направления определенной доли отчислений от суммы удерживаемых налогов, а также в других формах".

--------------------------------

<12> Кириленко В., Меликян А. Правовые аспекты финансового обеспечения деятельности политических партий // Журнал о выборах. 2009. N 3. С. 18.

<13> Финансовая деятельность политических партий накануне выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2016 г.: Доклад. Ассоциация Голос. Москва, 4 августа 2016 г. С. 4. 

2. Большой блок положений о финансировании выборов в Законе об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. касается порядка расходования средств избирательных фондов, фондов референдума (ст. 59). Здесь можно выделить следующие предложения.

В части 3 ст. 59 выгодно смотрелась бы корректировка, предложенная на основе широкого анализа избирательной практики Е.И. Колюшиным в отношении запрета использования средств избирательных фондов по ряду направлений <14>. Соответствующее дополнение могло бы выглядеть следующим образом: "Не допускается направление средств избирательных фондов на приобретение дорогостоящих предметов, не обусловленных целями избирательной кампании (при наличии рыночных альтернатив или возможности пользования ими на правах аренды); приобретение акций и иных ценных бумаг; оплату труда и услуг кандидата (кандидатов) на выборную должность и его ближайших родственников; оплату труда и услуг лиц, не имеющих активного избирательного права; оплату труда иностранных юридических лиц; на цели, преследующие извлечение прибыли; оплату услуг избирательных комиссий, членов избирательных комиссий, включая членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса; оплату услуг международных наблюдателей, а также журналистов и других представителей средств массовой информации, находящихся в день голосования и при подсчете голосов на избирательных участках; организацию лотерей, аукционов, тотализаторов, других связанных с получением их участниками призов, подарков, бесплатных услуг, массовых мероприятий, направленных на привлечение к голосованию либо голосованию в пользу или против определенного кандидата, списка кандидатов; благотворительные цели".

--------------------------------

<14> Колюшин Е.И. Указ. соч. С. 54. 

Отдельным вопросом, который много обсуждается в российской и зарубежной литературе, является проблема пределов допустимого законом использования на нужды избирательной кампании кандидата и партии материальных ресурсов, не входящих в их избирательные фонды. С одной стороны, можно согласиться, что базовый запрет Закона по поводу недопустимости финансирования избирательных действий кандидатов и партий за счет любых посторонних резервов должен сохранить свое действие. С другой стороны, он не должен служить основанием для формальных манипуляций вокруг ограничительных толкований этого запрета на практике против альтернативных кандидатов.

Так, можно поддержать высказанную позицию, что имевшие место случаи аннулирования регистрации муниципальных кандидатов за использование ими отдельных личных канцелярских принадлежностей для ведения требуемого Законом делопроизводства в избирательном штабе являются абсурдными. Поэтому предложение о некой минимальной отсечке личных средств не из избирательного фонда, которые могут быть потрачены кандидатом, хоть не бесспорны, но нуждаются в обсуждении. Например, в виде дополнения к абз. 1 ч. 6 ст. 59 можно сформулировать следующее предложение: "При этом допускается расходование кандидатами, избирательными объединениями, инициативной группой по проведению референдума в целях достижения определенного результата на выборах (референдумах) денежных средств, не перечисленных в избирательные фонды, в размере, не превышающем в совокупности одну тысячу рублей" <15>.

--------------------------------

<15> Такое предложение выдвигает А. Любарев. См.: Избирательный кодекс Российской Федерации - основа модернизации политической системы России / Под ред. А.Е. Любарева. М., 2011. С. 115 - 116. 

В следующем абзаце того же п. 6 ст. 59 Закона прямо предусмотрено исключение в отношении имущества, которым политическая партия может пользоваться помимо средств избирательных фондов: "Избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, вправе для целей своей избирательной кампании использовать без оплаты из средств своего избирательного фонда недвижимое и движимое имущество (за исключением ценных бумаг, печатной продукции и расходных материалов), находящееся в его пользовании (в том числе на правах аренды) на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов". Однако данное положение не во всем устраняет возможность заблаговременно "запасти" необходимые материальные фонды, создав для себя преимущества перед соперниками по избирательной кампании <16>. В этой связи было бы целесообразно усилить существующий посыл, например, следующим образом: "Не допускается использование объектов указанного имущества в ходе предвыборной агитации за кандидатов, избирательные объединения. Распространение после дня официального опубликования решения о назначении выборов информационной продукции в значительно большем объеме, чем распространялось кандидатом (избирательным объединением) в предыдущие годы, признается использованием этого имущества для целей предвыборной агитации". Разумеется, это также небесспорное положение, однако оно создает основу для того, чтобы в отечественной науке переосмыслить известную в англоязычной литературе под именем soft money проблему фундаментального определения границ легального использования кандидатами и партиями какого-либо имущества за пределами избирательного фонда.

--------------------------------

<16> Глобальные стандарты политического финансирования / Под ред. М. Йомана и Г. Заинулбаи. МФИС (IFES). Б/г. С. 49. URL: https://www.ifes.org/sites/default/files/PF_Regulation_Book_Russian.pdf (дата обращения: 28.05.2019). 

Наконец, для сокращения большого числа спорных ситуаций, вытекающих из широко обсуждаемого положения ч. 5 ст. 59 Закона о том, что "допускаются добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов, референдума без привлечения третьих лиц", весьма дельным выглядит предложение, чтобы финализировать процитированное положение фразой вроде "за счет личных вещей повседневного пользования такого гражданина" <17>.

--------------------------------

<17> Колюшин Е.И. Указ. соч. С. 14. 

3. Серьезного совершенствования заслуживает блок положений Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г., связанный с обеспечением прозрачности финансирования выборов.

Следует поддержать исследования, направленные на обоснование не просто открытости любых данных об избирательной кампании и их принципиальной теоретической верифицируемости, но и доступности этих данных в форме, которая позволяет осуществлять контроль со стороны не только специалистов контрольно-ревизионных служб избирательных комиссий, юристов соперничающих избирательных штабов или продвинутых электоральных аналитиков и журналистов. Для восстановления доверия к институту выборов такая информация должна располагать к общественному контролю, быть, что называется, user friendly, приглашать граждан к этой деятельности, вовлекать простых избирателей <18>. Не может существовать никаких убедительных доводов к тому, чтобы подобного рода корректировки избирательного законодательства как-либо негативно могли отразиться на формировании прочных основ общественной электоральной культуры, в то время как плюсы таких нормативных решений очевидны.

--------------------------------

<18> См., например: Глобальные стандарты политического финансирования. С. 35. 

К числу полезных дополнений Закона в этой части (нормы о гарантиях прозрачности финансирования локализуются в основном в различных частях ст. 59) можно отнести предложения следующего рода:

"Форма обнародования в средствах массовой информации сведений о финансировании избирательных кампаний избирательных объединений и кандидатов определяется средствами массовой информации самостоятельно, но должна обеспечивать ясность публикуемых сведений для граждан и предусматривать удобство сопоставления данных о финансировании избирательных кампаний кандидатов (избирательных объединений).

Форма обнародования сведений о финансировании избирательных кампаний на сайтах избирательных комиссий должна предусматривать удобство ознакомления избирателей с этими сведениями, проведения анализа, сопоставления данных, установления возможных нарушений избирательных прав граждан.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обеспечивает в этих целях на своем официальном сайте формирование, постоянную поддержку и оперативное пополнение специальной интерактивной базы данных в отношении выборов в органы государственной власти в Российской Федерации, которая позволяет обеспечивать поиск и сопоставление информации о финансировании избирательных кампаний со стороны граждан, владеющих базовыми компьютерными навыками".

Кроме того, нельзя не обратить внимание на выраженную в доктрине позицию о недопустимости распространения режима банковской тайны на избирательные фонды <19>. Представляется, что в контексте текущего охранительного политического тренда целесообразно ставить вопрос более широко, для того чтобы выправлять крен в сторону большей прозрачности любой информации о выборах как ключевой политико-правовой процедуре легитимации власти.

--------------------------------

<19> Колюшин Е.И. Указ. соч. С. 70. 

Дополнение в Законе на этот счет могло бы выглядеть следующим образом: "Любые данные о средствах, затраченных на подготовку и проведение избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, не могут быть предметом государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны".

В продолжение темы прозрачности, но уже в контексте проблематики следующей по порядку ст. 60 Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г., посвященной контрольно-ревизионным службам избирательных комиссий, выглядела бы вполне логичной безусловная обязанность избирательных комиссий делать доступными общественности заключения контрольно-ревизионных служб на соответствующем сайте. Данное дополнение может иметь следующую форму: "Информация о работе контрольно-ревизионных служб, а также их заключения в связи с выявленными нарушениями обнародуются для всеобщего сведения на сайтах соответствующих избирательных комиссий". Очевидно, что мера такого рода будет поддерживать дух строгого и неуклонного соблюдения законности в деятельности избирательных органов, сокращать вероятность ухода от ответственности и различных коррупционных сговоров и, как следствие, содействовать укреплению доверия избирателей к институту выборов и органам власти как результату надлежащего функционирования этого института.

Таким образом могли бы выглядеть корректировки Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. в части правил финансирования выборов. Разумеется, данный набор предложений не является исчерпывающим. Нам важно было представить, какими в этом вопросе могли бы быть первоочередные дополнения действующего Закона в некотором умеренном варианте, если бы была поставлена задача по поступательному, эволюционному совершенствованию существующего нормативного текста.

Литература

1. Глобальные стандарты политического финансирования / Под редакцией М. Йомана, Г. Заинулбаи. МФИС (IFES). Б/г. 120 с.
2. Дэвуд Я. Демократия, власть и Верховный Суд: сравнительный анализ реформ финансирования избирательных кампаний / Я. Дэвуд // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 3 (56). С. 166 - 175.
3. Избирательный кодекс Российской Федерации - основа модернизации политической системы России: Доклад / Руководитель рабочей группы А.Е. Любарева. Москва: Голос, 2011. 459 с.
4. Кириленко В. Правовые аспекты финансового обеспечения деятельности политических партий / В. Кириленко, А. Меликян // Журнал о выборах. 2009. N 2. С. 22 - 27.
5. Колюшин Е.И. Избирательные фонды: Научно-практическое пособие / Е.И. Колюшин. Москва: РЦОИТ, 2009. 130 с.

Трудовой договор и трудовые отношения © 2015 - 2020. Все права защищены
↑