Последние новости:

Все статьи Иные вопросы Общие проблемы реализации права на свободу собраний: международный и российский опыт (Михеева М.Э.)

На сегодняшний день проблемы, возникающие при реализации права на свободу собраний, приобретают поистине глобальный характер, несмотря на то что это право гарантировано в важнейших международно-правовых актах. Например, Европейская конвенция по правам человека (далее - ЕКПЧ) не просто подтверждает, а значительно усиливает охрану основных прав и свобод, закрепленных в национальных конституциях <1>, гарантирует каждому право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов <2>. ЕКПЧ подписали и ратифицировали 47 стран. Благодаря деятельности Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) ЕКПЧ превратилась в эффективный конституционный инструмент европейского публичного порядка. Стандарты, выработанные ЕСПЧ в процессе толкования и применения ЕКПЧ, касаются всех отраслей права и оказывают существенное влияние на развитие национальных правовых систем. А.Я. Капустин справедливо отмечает, что "международные суды, применяя в процессе разбирательства нормы международного права, давая им оценку и толкование в каждом конкретном случае, не просто механически используют соответствующие правила международного поведения, а стремятся добиться систематического применения норм международного права, определенным образом влияют на само качество этих норм, усиливая нормативность международного права и обеспечивая в будущем неукоснительное соблюдение его норм субъектами международного права" <3>. Что же касается России, то согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Причем правила действующего международного договора России, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. В свою очередь, ратификация ЕКПЧ потребовала одновременного признания юрисдикции ЕСПЧ в части толкования и применения конвенционных норм и Протоколов к ней. Существенным уточнением в поправках к Конституции РФ в 2020 г. стало указание в ст. 79 на то, что "решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации".
--------------------------------
<1> Реализация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод: проблемы и перспективы: сб. материалов международной конференции 11 - 12 ноября 2010 г., г. Пермь / сост.: Т.И. Марголина, Д.М. Колмогорова. Пермь, 2010.
<2> Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) (с изм. от 13.05.2004) // СПС "КонсультантПлюс".
<3> Капустин А.Я. Влияние правовых позиций международных судов // Судебная практика в современной правовой системе России: монография / под ред. Т.Я. Хабриевой, В.В. Лазарева. М., 2017. С. 67.

Говоря о международном опыте, стоит обратить внимание на государства Африки, которые произвольно ограничивают реализацию права на собрания посредством их силовых разгонов, причем даже в тех случаях, когда предварительное уведомление не требовалось. Так, например, согласно ч. 1 ст. 47 Конституции Республики Ангола, принятой 21 января 2010 г., "свобода собраний и мирных демонстраций без оружия гарантируется всем гражданам без каких-либо разрешений и в соответствии с положениями закона" <4>. Здесь прослеживается нарушение ст. 11 Африканской хартии прав человека и народов, в которой предусматривается, что "каждый человек имеет право свободно собираться с другими людьми...". К тому же Хартия ссылается и на другие международные акты, регламентирующие "вопросы прав человека и народов, особенно на положения различных африканских документов по правам человека и народов, на Устав ООН, Устав Организации африканского единства, Всеобщую декларацию прав человека и на другие документы..." <5>. Следовательно, помимо местных законов происходит нарушение и международных актов.
--------------------------------
<4> Конституция Республики Ангола (январь 2010 г.). URL: https://wipolex.wipo.int/ru/legislation/details/5622 (дата обращения: 27.02.2020).
<5> Африканская хартия прав человека и народов (26 июня 1981 г.). URL: http://old.memo.ru/prawo/reg/afrika.htm (дата обращения: 28.02.2019).

В ряде европейских стран нарушения права на свободу собраний прослеживаются довольно часто. Так, в течение 2017 г. в Польше происходили крупнейшие демонстрации, более тысячи человек в 100 городах выходили на улицы в знак протеста против реформы судебной системы. Полиция удерживала группы мирных демонстрантов. В апреле 2017 г. вступили в силу поправки к закону о митингах, которые в центре Варшавы отдают приоритет "цикличным" собраниям. Закон применялся для того, чтобы в угоду ежемесячным проправительственным собраниям запрещать митинги их противников и альтернативные демонстрации, тем самым обеспечивая проправительственным организациям регулярный доступ к общественному пространству рядом с президентским дворцом <6>. При этом подчеркнем: в деле 2008 г. "Сергей Кузнецов против России" ЕСПЧ отметил, что почти всегда есть возможность содействовать проведению собраний таким образом, чтобы одновременно правительство и другие органы могли работать в обычном режиме <7>, без ненужных ограничений на проведение собраний вблизи важных общественных мест.
--------------------------------
<6> Международная Амнистия (Amnesty International), Доклад Amnesty International 2017/18: Права человека в современном мире, 1 января 2018. URL: https://www.refworld.org.ru/docid/5adef3ae4.html (дата обращения: 28.03.2020).
<7> Руководство по мониторингу свободы мирных собраний. URL: https://www.osce.org/ru/odihr/82987?download=true (дата обращения: 11.03.2020).

В Турции губернаторы провинций вводили произвольные и всеобщие запреты на проведение демонстраций, используя свои полномочия в соответствии с режимом чрезвычайного положения. Так, в Анкаре бессрочно запретили мероприятия организаций, выражающих солидарность с лицами нетрадиционных ориентаций, под предлогом заботы о безопасности. Но согласно позиции ЕСПЧ ст. 11 ЕКПЧ "защищает демонстрацию, которая может раздражать или оскорблять лиц, выступающих против идей или целей, которые она пытается продвигать" <8>.
--------------------------------
<8> Дело "Станков и Объединенная македонская организация "Илинден" против Болгарии" (жалобы N 29221/95 и 29225/95, § 90, ECHR 2001-IX) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 14.03.2020).

Проблемы, связанные с реализацией международных актов, закрепляющих право на свободу мирных собраний, приобрели масштабный характер. Практически все нарушения, связанные с реализацией права на свободу собраний, можно условно классифицировать на следующие группы: незаконные запреты и ограничения со стороны государства на проведение публичных мероприятий; чрезмерное применение силы, незаконные аресты по отношению к организаторам и участникам публичных мероприятий со стороны правоохранительных органов; жестокое, бесчеловечное и унижающее достоинство обращение с манифестующими; угроза применения административных и уголовных наказаний к участникам, организаторам собраний; ограничение свободы передвижения демонстрантов; ограничение права на свободу мнений и свободное их выражение; запрет и (или) ограничение доступа к социальным ресурсам (Instagram, Телеграм, Фейсбук, Твиттер, YouTube).
В качестве общих причин, объясняющих такие ограничения и (или) запрещения реализации права на свободу собраний со стороны властей различных стран, можно выделить следующие: надуманное обеспечение национальной безопасности; нетерпимость к демонстрациям, направленным против осуществляемой и (или) планируемой к осуществлению политики государства; нежелание органов власти выслушивать население страны и находить компромисс при возникновении проблемы; нетерпимость к социальным меньшинствам; нарушение свободы передвижения; укрепление любыми средствами значимости действующего политического режима в стране.
К сожалению, различные выборы в Российской Федерации также сопровождались публичными мероприятиями, которые заканчивались далеко не мирным путем. Организаторы и участники таких мероприятий в очередной раз столкнулись с уже общеизвестными проблемами при реализации права свободных собраний, среди которых оказались: отказ властей санкционировать (согласовывать) мирные митинги - вообще или в запрашиваемых организаторами местах проведения; притеснения и запугивание участников публичных собраний со стороны представителей правоохранительных органов и других властных структур, избыточно жесткие наказания организаторов и участников публичных собраний; произвольные задержания мирных протестующих.
Налицо нарушение положений ЕКПЧ и сформированной позиции ЕСПЧ, основанной на том, что участники мирных собраний не должны опасаться преследований со стороны государства за свое участие в них. В деле "Бачковский и другие против Польши" ЕСПЧ пришел к выводу, что даже сама угроза преследования за участие в несогласованном митинге представляет собой нарушение ст. 11 ЕКПЧ <9>. В делах "Оя Атаман против Турции" и "Балчик против Турции" (оба - 2007 г.) ЕСПЧ подчеркнул, что, "если демонстранты не прибегают к актам насилия, важно, чтобы государственные власти проявили определенную толерантность", а полиция воздерживалась от применения силы для разгона участников. Именно органы власти должны принимать соответствующие меры, чтобы дать возможность провести мирное собрание.
--------------------------------
<9> Дикман С.С. Свобода мирных собраний в практике Европейского суда и Комиссии по правам человека: сб. решений и постановлений / С.С. Дикман, К.И. Терехов; под общ. ред. С.С. Дикмана. М.: РИО "Новая юстиция", 2011. С. 37 - 64.

Примеры последних лет говорят о том, что и в России многое делается для того, чтобы мирные выступления стали скорее исключением, чем правилом. Надо учесть и позицию законодателя, ужесточившего административные и уголовные санкции за нарушения порядка организации и проведения публичных мероприятий. Это говорит о нежелании государства налаживать диалог с оппозиционно настроенным к политическому режиму обществом. В связи с проведенными в 2017 - 2019 гг. на территории России международными соревнованиями (Кубок конфедераций 2017 г., чемпионат мира по футболу 2018 г., XXIX Всемирная зимняя универсиада 2019 г. в г. Красноярске) право на свободу собраний было подвергнуто серьезным ограничениям на основании указов Президента РФ <10>, связанных с дополнительными процедурами согласования публичных мероприятий. Так, например, в соответствии с подп. "б" п. 5 Указа Президента РФ от 20 февраля 2019 г. N 53 "собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, не связанные с проведением универсиады и запланированные на период действия усиленных мер безопасности, на территориях г. Красноярска, Березовского и Емельяновского районов Красноярского края могут проводиться в местах и (или) по маршрутам движения участников публичного мероприятия с количеством участников и во временной интервал, которые определяются соответствующими органами местного самоуправления по согласованию с межведомственным оперативным штабом". Из прямого толкования данного подпункта следует, что он применялся лишь к пяти формам публичных мероприятий; уведомительная процедура согласования заменяется на разрешительную, с тотальным контролем и порядком выбора места, времени, маршрута движения и т.д. со стороны органов местного самоуправления. В Указе речь идет лишь о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, не связанных с проведением универсиады, и почему-то именно не относящиеся к заявленному мероприятию манифестации должны согласовываться как с органами местного самоуправления, так и с межведомственным оперативным штабом. Возникает вопрос о проведении публичных мероприятий, связанных с универсиадой: каков порядок согласования таких мероприятий? Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <11> (далее - Закон N 54-ФЗ) не предусматривает каких-либо ограничений или указание на регламентацию "специальными" нормативными актами при проведении международных мероприятий. На наш взгляд, отдельно устанавливать столь пробельный и чересчур ограничивающий порядок для реализации права на свободу собраний на время проведения международных соревнований является прямым нарушением как национального, так и международного законодательства.
--------------------------------
<10> Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. N 202 "Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года"; Указ Президента Российской Федерации от 20 февраля 2019 г. N 53 "Об обеспечении безопасности XXIX Всемирной зимней универсиады 2019 года в г. Красноярске" // СПС "КонсультантПлюс".
<11> Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // СПС "КонсультантПлюс".

На сегодняшний день Закон N 54-ФЗ предусматривает лишь пять форм публичных мероприятий, в то время как современное общество выделяет и иные формы: "...массовые прогулки и пробежки, многокилометровые крестные ходы, наномитинги, флешмобы, протестные палаточные лагеря, массовые вечеринки, политконцерты и иные скрытые формы публичных мероприятий, к которым порой сложно применить формулировки Закона N 54-ФЗ" <12>. Такое многообразие форм и отсутствие расширительного толкования со стороны Конституционного Суда РФ позволяют произвольно применять Закон N 54-ФЗ правоприменителям.
--------------------------------
<12> Саленко А.В. Свобода мирных собраний в Российской Федерации: несколько тезисов об актуальных проблемах // Журнал российского права. 2018. N 1. С. 118 - 127.

Еще одной острой проблемой применения права свободы собраний, связанной с Конституционным Судом РФ, как отмечается в литературе, является отсутствие у последнего в правовых позициях "четких критериев, конкретизирующих особенно важные для защиты прав человека положения законодательства, перечня оснований, по которым уполномоченный орган может отказать в проведении публичного мероприятия в заявленном месте, а также требований к исчерпывающему перечню таких оснований" <13>. По причине такой неоднозначной позиции Конституционного Суда РФ суды общей юрисдикции, как правило, отказывают в удовлетворении требований организаторов о проведении публичной акции в заявленном ими месте, а у уполномоченных органов, опять же ввиду отсутствия четкого толкования Закона N 54-ФЗ, имеются "причины" для отказа в согласовании выбранного организаторами места. По мнению А.А. Кондрашева, "на федеральном уровне необходимо установить исчерпывающий перечень мест, где запрещено проводить массовые мероприятия, изъяв эти полномочия у субъектов РФ и одновременно сократив количество таких мест" <14>.
--------------------------------
<13> Жестовская Д.А. Согласование места и времени публичного мероприятия: способ защиты прав или инструмент их ограничения? // Петербургский юрист. 2016. N 1. С. 42 - 57.
<14> Кондрашев А.А. Свобода собраний в России: системные дефекты законодательства и политико-правовая практика // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. N 6. С. 24 - 44.

В настоящее время в России законодательство в сфере реализации права на свободу собраний остро нуждается в толковании имеющихся правовых норм, многих положений Закона N 54-ФЗ, а законы субъектов РФ, содержащие множество пробелов, требуют их скорейшего устранения. Правовые нормы и правоприменительная практика почти повсеместно не соответствуют международным принципам. Как верно отметили М.А. Исаева, И.Д. Сергеева, М.А. Сучкова, "организаторы публичных собраний не в состоянии получить надлежащую правовую защиту по своим жалобам в соответствии со статьями 10 и 11 ЕКПЧ в национальных судах" <15>.
--------------------------------
<15> Исаева М.А., Сергеева И.Д., Сучкова М.А. Регулирование свободы собраний в России: "системная проблема" и новые нарушения? Анализ с точки зрения практики Европейского Суда по правам человека // Международное правосудие. 2014. N 3. С. 79 - 90.

Таким образом, пока каждое государство в отдельности не начнет уважительно относиться к своим гражданам и гарантировать им соблюдение и защиту прав и свобод (на местном и международном уровнях), ни о какой правомерной и законной реализации права на свободу собраний речи не может быть. Возможность использования прав человека и гражданина напрямую зависит от действующего политического режима в стране и проводимой политики. В случае ограничения права на свободу собраний оно должно быть ограничено пропорционально возможной опасности. Важно соблюсти баланс между целями ограничений и гарантированными правами и свободами. Согласно позиции ЕСПЧ "один только факт наличия риска не может служить достаточным основанием для запрета публичного мероприятия, равно как угрозы со стороны противников публичного мероприятия не должны вести к его запрету, а государство должно предпринять все усилия, чтобы обеспечить надлежащую защиту его участникам" <16>.
--------------------------------
<16> Дикман С.С. Свобода мирных собраний в практике Европейского Суда и Комиссии по правам человека: сб. решений и постановлений / С.С. Дикман, К.И. Терехов; под общ. ред. С.С. Дикмана. М.: РИО "Новая юстиция", 2011. С. 37 - 64.

Литература

1. Дикман С.С. Свобода мирных собраний в практике Европейского суда и Комиссии по правам человека: сборник решений и постановлений / С.С. Дикман, К.И. Терехов; под общей редакцией С.С. Дикмана. Москва: Новая юстиция, 2011. С. 37 - 64.
2. Жестовская Д.А. Согласование места и времени публичного мероприятия: способ защиты прав или инструмент их ограничения? / Д.А. Жестовская // Петербургский юрист. 2016. N 1. С. 42 - 57.
3. Исаева М.А. Регулирование свободы собраний в России: "системная проблема" и новые нарушения? Анализ с точки зрения практики Европейского суда по правам человека / М.А. Исаева, И.Д. Сергеева, М.А. Сучкова // Международное правосудие. 2014. N 3. С. 79 - 90.
4. Капустин А.Я. Влияние правовых позиций международных судов / А.Я. Капустин // Судебная практика в современной правовой системе России: монография / под редакцией Т.Я. Хабриевой, В.В. Лазарева. Москва: НОРМА: ИНФРА-М, 2017. 431 с.
5. Кондрашев А.А. Свобода собраний в России: системные дефекты законодательства и политико-правовая практика / А.А. Кондрашев // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. N 6. С. 24 - 44.
6. Реализация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод: проблемы и перспективы: сборник материалов международной конференции (г. Пермь, 11 - 12 ноября 2010 г.): сборник научных статей / составители: Т.И. Марголина, Д.М. Колмогорова. Пермь: Уполномоченный по правам человека в Пермском крае, 2010. 175 с.
7. Саленко А.В. Свобода мирных собраний в Российской Федерации: несколько тезисов об актуальных проблемах / А.В. Саленко // Журнал российского права. 2018. N 1. С. 118 - 127.

Вернуться на предыдущую страницу