Все о трудовом праве

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Разделы:
Последние новости:

28.12.2021

Целью законопроекта является ликвидация внутренних противоречий, в Трудовом кодексе РФ, выявившихся в его правоприменительной практике, защита трудовых прав работников, а также содействие росту эффективности труда.

подробнее
25.12.2021

Законопроектом предлагается, путем внесения изменений в Закон о занятости, унифицировать подход к признанию занятыми граждан, обучающихся по очно-заочной форме обучениями, обеспечив единообразное толкование и практику применения законодательства о занятости.

подробнее
23.12.2021

Целью законопроекта является установить дополнительную возможность направления заявления гражданами РФ и гражданами государств-членов ЕАЭС о постановке на учет в налоговом органе в качестве плательщика налога на профессиональный доход с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)"

подробнее
Все статьи > Иные вопросы > Проблемы правовой регламентации порядка привлечения к административной ответственности за нарушение режима повышенной готовности в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (Никулин М.И., Рерих Л.А.)

Проблемы правовой регламентации порядка привлечения к административной ответственности за нарушение режима повышенной готовности в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (Никулин М.И., Рерих Л.А.)

Дата размещения статьи: 02.02.2021

Проблемы правовой регламентации порядка привлечения к административной ответственности за нарушение режима повышенной готовности в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (Никулин М.И., Рерих Л.А.)

В условиях распространения угрозы второй волны пандемии вирусной инфекции COVID-19 сохраняет актуальность вопрос о соблюдении конституционных гарантий прав граждан, привлекаемых к административной ответственности за нарушение нормативно-правовых актов субъектов РФ, направленных на введение режима повышенной готовности и реализацию комплекса ограничительных мер.
Законодательные органы государственной власти субъектов РФ, незамедлительно отреагировав на вызовы, связанные с распространением коронавирусной инфекции, внесли изменения в законы субъектов РФ об административных правонарушениях, предусматривающие новые составы правонарушений и строгую юридическую ответственность за нарушение режима повышенной готовности.
Особый интерес вызывают административно-деликтные нормы, появившиеся в связи с обострением эпидемиологической ситуации в Кодексе об административных правонарушениях города Москвы (далее - КоАП Москвы).
Новеллы КоАП Москвы распространили упрощенный порядок привлечения к административной ответственности на составы правонарушений, не предусмотренные КоАП РФ. Это привело не только к нарушению компетенции федерального законодателя, но и повлекло объективное вменение вины, обязанность лица, привлекаемого к административной ответственности, доказывать свою невиновность, что прямо противоречит принципу презумпции невиновности (ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ) и ущемляет право на защиту.
Законом города Москвы от 1 апреля 2020 г. N 6 <1> КоАП Москвы дополнен статьей 3.18.1, предусматривающей административную ответственность в виде штрафа за нарушение требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы, и частью 1.1 статьи 16.6 КоАП Москвы, устанавливающей упрощенный порядок привлечения к административной ответственности по делам данной категории.
--------------------------------
<1> Закон города Москвы от 1 апреля 2020 г. N 6 "О внесении изменений в статьи 2 и 8 Закона города Москвы от 10 декабря 2003 года N 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве" и Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях". URL: https://duma.mos.ru (дата обращения: 07.10.2020).

Суть установленного указанным Законом порядка сводится к тому, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.18.1 КоАП Москвы, в случае фиксации этих административных правонарушений посредством технологий электронного мониторинга местоположения гражданина в определенной геолокации с использованием системы городского видеонаблюдения, технических устройств и программного обеспечения, рассматриваются в порядке, установленном частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ, согласно которой протокол об административном правонарушении не составляется, а выносится постановление по делу об административном правонарушении.
Постановление выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. При этом лицо, привлекаемое к административной ответственности, лишено прав, предусмотренных ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ: знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения по поводу зафиксированного правонарушения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника.
Экземпляры вынесенного постановления и материалы, полученные с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, направляются лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, по почте или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного должностного лица, с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.
Согласно федеральному законодательству об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях (п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).
Субъекты РФ не вправе определять порядок производства по делам об административных правонарушениях. Также за пределами полномочий субъектов РФ находится порядок обжалования и исполнения постановлений по таким делам.
В силу п. 2 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. Убедительно звучат доводы О.В. Панковой о том, что в этом случае речь идет о создании коллегиальных органов, определении их полномочий и структуры в соответствии с законом субъекта РФ.
Таким образом, правовое регулирование порядка производства по делам об административных правонарушениях находится за рамками сферы правотворческой деятельности субъектов РФ в области административных деликтов.
В пределах своей компетенции "субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование административной ответственности лишь по вопросам материально-правового и организационно-процедурного характера, а именно:
- устанавливать составы административных правонарушений и ответственность за их совершение;
- определять подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, а в случаях, прямо указанных в конкретных статьях гл. 23 КоАП РФ, - данным Кодексом;
- закреплять перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ и КоАП РФ, в случаях, прямо указанных в ст. 28.3 данного Кодекса;
- определять порядок формирования, состав и структуру коллегиальных органов, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ" <2>.
--------------------------------
<2> Панкова О.В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях / под ред. О.А. Егоровой. М.: Статут, 2014. С. 45.

Обстоятельное изучение положений п. 4 ч. 1 ст. 1.3 и п. 2 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ и подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дает основания утверждать, что субъекты РФ "не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации" <3>, в том числе устанавливать упрощенный порядок наложения штрафных санкций на граждан за нарушение режима повышенной готовности.
--------------------------------
<3> Панкова О.В. Вопросы разграничения административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 6.3, ст. 20.6.1 КоАП РФ и ст. 3.18.1 КоАП Москвы, в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (часть 1) // Административное право и процесс. 2020. N 7. С. 70.

Существенное ограничение полномочий субъектов РФ в основном законодательном акте Российской Федерации об административных правонарушениях, особенно в части процессуального правового регулирования порядка привлечения к административной ответственности субъектов административных правонарушений, связано "со стремлением Российского государства обеспечить соблюдение конституционных требований законности в административно-деликтных отношениях, серьезно затрагивающих права и свободы граждан" <4>.
--------------------------------
<4> Панкова О.В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях. С. 46.

Законодатель обоснованно зафиксировал процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях, в КоАП РФ. Такой подход обеспечивает равенство прав граждан при применении закона органами административной юрисдикции, в том числе защиту от незаконного и необоснованного привлечения к административной ответственности.
В этой связи профессор Л.Л. Попов акцентирует внимание: "Нужен именно федеральный кодекс, ибо порядок производства по делам об административных правонарушениях должен быть единым для всех субъектов Российской Федерации, именно в рамках процессуальных процедур и производств обеспечивается защита личности, охрана прав и свобод граждан, достигается всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом... административный процессуальный закон необходим для того, чтобы в деталях, даже в мелочах, скрупулезно регламентировать порядок рассмотрения дел" <5>.
--------------------------------
<5> Попов Л.Л. Нужен ли нам административно-процессуальный кодекс Российской Федерации? // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. N 8 (12). С. 76.

Процессуальные нормы КоАП РФ, устанавливающие порядок производства по делам об административных правонарушениях, не предусматривают возможности привлечения к ответственности за совершение административных правонарушений на основании только автоматической фиксации лиц с помощью технологий распознавания лиц и электронного мониторинга местоположения граждан в определенной геолокации.
Упрощенный порядок производства по делу об административном правонарушении, установленный ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ, применяется к двум категориям дел: в случае автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения (гл. 12 КоАП РФ) и административных правонарушений в области благоустройства территории, предусмотренных законом субъекта РФ. Дополнительным обязательным условием для рассмотрения указанных административных правонарушений в упрощенном порядке является совершение административного правонарушения с использованием транспортного средства либо собственником (иным владельцем) земельного участка либо другого объекта недвижимости.
Важно подчеркнуть, что ст. 3.18.1 КоАП Москвы устанавливает административную ответственность за нарушение режима повышенной готовности. По родовому объекту данные правонарушения принадлежат к административным правонарушениям, посягающим на общественный порядок и общественную безопасность (гл. 3 КоАП Москвы). Объективную сторону правонарушений этой категории составляют деяния, нарушающие требования нормативных правовых актов, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы: Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" и Указа Мэра Москвы от 11 апреля 2020 г. N 43-УМ "Об утверждении Порядка оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве" <6>.
--------------------------------
<6> Указ Мэра N 43-УМ утратил силу с 9 июня 2020 г. в связи с принятием Указа Мэра от 8 июня 2020 г. N 68-УМ.

С учетом изложенного административное правонарушение, предусмотренное ст. 3.18.1 КоАП Москвы, не относится ни к области дорожного движения, ни к области благоустройства территории. В силу ч. 4 ст. 3.18.1 КоАП Москвы и п. 10.1, 10.3 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ это административное правонарушение может быть совершено как с использованием транспортного средства, так и без него.
Таким образом, пунктом 1.1 ст. 16.6 КоАП Москвы порядок привлечения к административной ответственности, установленный ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ, распространен на административные правонарушения, которые не охватываются указанной нормой и рассмотрению в упрощенном порядке в соответствии с федеральным законодательством не подлежат.
Автоматизированная фиксация факта административного правонарушения, предусмотренного ст. 3.18.1 КоАП Москвы, "сделала существенно острее еще одну системную проблему деликтной ответственности, а именно проблему объективного вменения. В уголовном законодательстве данная правовая проблема разрешается ч. 2 ст. 5 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ), которая содержит однозначно толкуемую норму: "Объективное вменение, то есть уголовная ответственность за невиновное причинение вреда, не допускается".
Критерии привлечения к уголовной ответственности по естественным причинам являются более жесткими, чем критерии привлечения к административной ответственности. Но не следует забывать, что юридические конструкции административно-деликтного права по своим моделям очень близки к соответствующим юридическим конструкциям уголовного права, и это является неизбежным, так как в целом ряде случаев предусмотрена переквалификация деяния с административно наказуемого в уголовно наказуемое и наоборот. Однако КоАП РФ не содержит норм, связанных с исключением административного наказания в условиях объективного вменения" <7>.
--------------------------------
<7> Верзилин С.В. Актуальные проблемы совершенствования административного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения // Административное право и процесс. 2020. N 9. С. 53.

В дополнение к сказанному отметим, что порядок, предусмотренный ч. 1.1 ст. 16.6 КоАП Москвы, применяется не ко всем административным правонарушениям, предусмотренным ст. 3.18.1 КоАП Москвы. В указанном порядке подлежат рассмотрению дела об административных правонарушениях при выполнении следующих условий:
- правонарушение зафиксировано посредством технологий электронного мониторинга местоположения гражданина в определенной геолокации с использованием системы городского видеонаблюдения, технических устройств и программного обеспечения;
- правонарушение совершено гражданами, обязанными соблюдать режим самоизоляции (изоляции) на дому, которые дали согласие на обработку их персональных данных, что следует из п. 3.2 Порядка применения технологии электронного мониторинга, утвержденного распоряжением Департамента информационных технологий города Москвы от 29 апреля 2020 г.
В условиях объективного вменения вины важной является проблема, связанная с корректностью работы системы распознавания лиц. Алгоритмы видеоанализа с функцией распознавания лиц основаны на моделях искусственного интеллекта, что по общему правилу означает наличие процесса обучения системы поиску решений. В зависимости от качества алгоритма и проведенного обучения будут иметь место различные результаты работы системы распознавания лиц. На данном этапе развития указанных технологий нельзя утверждать о возможности получения стопроцентного результата распознавания изображений.
Как следует из решения Савеловского районного суда города Москвы от 6 ноября 2019 г. по административному делу N 2а-577/2019, алгоритм распознавания лиц, используемый в ГИС "Единый центр хранения и обработки данных" города Москвы, выявляет "совпадение кодов и математических векторов исходного и анализируемого видеоизображения с долей вероятности около 65%. Соответственно, вышеописанные процессы не могут являться идентификацией личности" <8> гражданина. Вероятность совершения правонарушения данным лицом составляет 65%, это означает, что 35% приходится на то, что лицо не виновно в совершении правонарушения.
--------------------------------
<8> Решение Савеловского районного суда города Москвы по административному делу N 2а-577/19. URL: https://www.mosgorsud.ru/fastsearch?q=%E2%84%962%D0%B0-577/19&page=1 (дата обращения: 07.10.2020).

Таким образом, доказательства по делу об административном правонарушении, полученные посредством использования технологии распознавания лиц, требуют процессуальной проверки на предмет их достоверности.
Возражения вызывает дополнение статьи 16.6 КоАП Москвы частью 4, согласно которой в целях пресечения административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 3.18.1 КоАП Москвы, применяется задержание транспортного средства в порядке, установленном частями 4 - 8, 10 - 12 статьи 27.13 КоАП РФ. Положения ч. 4 ст. 16.6 КоАП Москвы противоречат ч. 4 ст. 1.3 и ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ, поскольку порядок применения такой меры обеспечения производства по делу, как задержание транспортного средства, не распространяется на административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, а также на правонарушения в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о наличии негативных тенденций в развитии законодательства об административных правонарушениях в условиях противостояния новому глобальному вызову - пандемии COVID-19.
Следует подчеркнуть, что проект Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <9> (далее - ПКоАП РФ), разработанный Министерством юстиции Российской Федерации в соответствии с Концепцией нового КоАП РФ, также не допускает возможности установления иного порядка производства по делам об административных правонарушениях при возбуждении, рассмотрении и пересмотре дел об административных правонарушениях, отличного от установленного федеральным процессуальным законом (ст. 1.1 проекта ПКоАП РФ).
--------------------------------
<9> URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=99061 (дата обращения: 07.10.2020).

При таких обстоятельствах возникает необходимость реформирования регионального законодательства путем приведения указанных норм в соответствие с положениями КоАП РФ.

Литература

1. Верзилин С.В. Актуальные проблемы совершенствования административного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения / С.В. Верзилин // Административное право и процесс. 2020. N 9. С. 52 - 57.
2. Панкова О.В. Вопросы разграничения административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 6.3, ст. 20.6.1 КоАП РФ и ст. 3.18.1 КоАП Москвы, в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (часть 1) / О.В. Панкова // Административное право и процесс. 2020. N 7. С. 67 - 72.
3. Панкова О.В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях / О.В. Панкова; под редакцией О.А. Егоровой. Москва: Статут, 2014. 400 с.
4. Попов Л.Л. Нужен ли нам административно-процессуальный кодекс Российской Федерации? / Л.Л. Попов // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. N 8 (12). С. 77 - 78.

Трудовой договор и трудовые отношения © 2015 - 2022. Все права защищены
↑