Все о трудовом праве

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Разделы:
Последние новости:

28.12.2021

Целью законопроекта является ликвидация внутренних противоречий, в Трудовом кодексе РФ, выявившихся в его правоприменительной практике, защита трудовых прав работников, а также содействие росту эффективности труда.

подробнее
25.12.2021

Законопроектом предлагается, путем внесения изменений в Закон о занятости, унифицировать подход к признанию занятыми граждан, обучающихся по очно-заочной форме обучениями, обеспечив единообразное толкование и практику применения законодательства о занятости.

подробнее
23.12.2021

Целью законопроекта является установить дополнительную возможность направления заявления гражданами РФ и гражданами государств-членов ЕАЭС о постановке на учет в налоговом органе в качестве плательщика налога на профессиональный доход с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)"

подробнее
Все статьи > Иные вопросы > Административно-правовые аспекты привлечения служащих органов прокуратуры к дисциплинарной ответственности (Стрельников В.В.)

Административно-правовые аспекты привлечения служащих органов прокуратуры к дисциплинарной ответственности (Стрельников В.В.)

Дата размещения статьи: 11.03.2021

Административно-правовые аспекты привлечения служащих органов прокуратуры к дисциплинарной ответственности (Стрельников В.В.)

Исследование вопросов привлечения к дисциплинарной ответственности прокурорских работников имеет в настоящее время особую актуальность. Прокуратура России является специфическим органом, который призван обеспечивать законность в стране. Законность внутри системы органов прокуратуры могут обеспечить только прокуроры-руководители путем применения адекватных и действенных мер дисциплинарной ответственности, которые напрямую связаны со служебной (трудовой) дисциплиной.
Г.В. Атаманчук указывает, что дисциплинарная ответственность - это совокупность мер воздействия отрицательного для работника характера, применяемая администрациями ввиду игнорирования заданных целевых показателей <1>. И.А. Шакирова напротив, сужает значение этой дефиниции и определяет возможность применения данных мер только в случае нарушения трудового распорядка <2>. Высказана точка зрения, что этот институт представляет собой общественное порицание недобросовестного поведения работника, выраженное публично в официальной форме и влекущее негативные правовые последствия <3>.
--------------------------------
<1> См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. М.: Омега-Л, 2013.
<2> См.: Шакирова И.А. Дисциплинарная ответственность по советскому законодательству в период новой экономической политики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 15.
<3> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Норма, 2000. С. 332.

В.П. Воронов полагает, что дисциплинарную ответственность необходимо рассматривать в широком смысле как систему правовых норм, способствующих недопущению нарушений трудовой дисциплины. Узкое ее понимание предполагает перечень мер дисциплинарных взысканий, предусматривающий градацию по степени тяжести дисциплинарного наказания по восходящей линии, применяемого к нарушителям трудовой дисциплины <4>.
--------------------------------
<4> См.: Воронов В.П. Основы безопасности жизнедеятельности: организационные аспекты. СПб.: ГПВИИТ, 2011. С. 52.

Отметим, что законодательство о государственной службе не содержит определения дисциплинарной ответственности. Статья 41.7 Закона о прокуратуре <5> весьма скупо говорит о процедурных аспектах привлечения прокурорских работников к дисциплинарной ответственности. Получается следующая ситуация. Статья 41.7 этого Закона не устанавливает многих важных аспектов назначения дисциплинарных наказаний. Если напрямую ее применять в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 40, то мы получим большое количество нарушений прав прокурорских работников. Если же мы за основу возьмем ч. 2 ст. 40 и применим нормы ст. 41.7 исходя из приоритетности трудового законодательства, будем использовать на практике ст. ст. 192 - 195 ТК РФ, то мы фактически нарушим ч. 1 ст. 40 и иные нормы Закона о прокуратуре.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.

При рассмотрении указанных вопросов отметим, что ТК РФ и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <6> более совершенны в регламентации правовой связи дисциплинарной ответственности и неподобающих действий работников (служащих). Эти нормативные акты раскрывают содержание дисциплинарной ответственности через тесную связь с дисциплинарным проступком. Статья 192 ТК РФ определяет, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям. Закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ в ч. 1 ст. 57 определяет, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным настоящим Федеральным законом. Как нам представляется, подобные законодательные конструкции обладают признаками совершенства, поскольку напрямую регламентируют, во-первых, не произвольные действия руководителя (представителя нанимателя) по назначению дисциплинарных наказаний, а конкретные действия этих должностных лиц в связи с наступлением юридического факта - дисциплинарного проступка, во-вторых, определяют юридическое значение дисциплинарного проступка. Подобные определения, закрепленные законодательно, автоматически снимают вопросы о закреплении легальной интерпретации дисциплинарной ответственности.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Что же касается исследуемой нами системы органов, то следует отметить, что в тексте Закона о прокуратуре в целом и в ст. 41.7 в частности не содержится определение дисциплинарного проступка и не указывается на необходимость применения мер дисциплинарного воздействия только в случае его совершения. В этой норме отражены такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, понижение в классном чине, предупреждение о неполном служебном соответствии, лишение нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации", лишение нагрудного знака "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации", увольнение из органов прокуратуры. Получается, что эта статья не соответствует ст. 192 ТК РФ и идет вопреки сложившимся подходам к применению мер дисциплинарного воздействия.
Помимо неустановления прямой связи с дисциплинарным проступком другим немаловажным недостатком ст. 41.7 является незакрепление в ней обязательности соблюдения нормативных фактов федерального значения, приказов Генеральной прокуратуры и локальных актов прокуратуры (структурного подразделения), в котором проходит службу прокурорский работник. Не нуждается в доказывании сам факт того, что в конечном итоге неисполнение нормативных предписаний и предполагает дисциплинарные наказания. Об этом напрямую говорится в приказах Генеральной прокуратуры РФ <7>.
--------------------------------
<7> См., напр.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 марта 2010 г. N 114 "Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации". Документ опубликован не был. Доступ из СПС "Гарант".

Важно отметить, что на уровне Генеральной прокуратуры РФ не урегулированы многие процедурные аспекты привлечения к анализируемой ответственности. В частности, не установлено, какое лицо должно отбирать у провинившегося служащего прокуратуры объяснение - его непосредственный руководитель или же вышестоящий куратор-проверяющий, выявивший какие-либо недочеты. Собственно, Закон о прокуратуре в ст. 41.7 вообще не говорит о необходимости получения объяснения подобного лица. Кроме того, законодательно не закреплен такой важнейший фактор, как наличие вины в совершении дисциплинарного нарушения. Анализируемый нормативный акт при рассмотрении субординационных аспектов наложения дисциплинарных взысканий содержит намек на дисциплинарное производство. Однако ни в нем, ни в приказах Генеральной прокуратуры РФ не отражено, кто, как и в какие сроки вправе проводить соответствующие проверки и ходатайствовать перед наделенным соответствующими дисциплинарными полномочиями прокурором о наложении дисциплинарного наказания. Не установлен порядок сбора и хранения полученных материалов, не определен примерный перечень распространенных дисциплинарных проступков с определением вида дисциплинарного взыскания, налагаемого на виновное лицо. Подобное является немаловажным условием, способствующим недопущению административного произвола при применении ст. 41.7 Закона о прокуратуре.
Здесь хотелось бы отметить малоизвестный факт о существовавшей ранее порочной практике лишать имеющих неснятое дисциплинарное взыскание прокурорских работников доплаты за сложность, напряженность и высокие достижения в труде. Недопустимость подобных действий подтверждена высшей судебной инстанцией. В решении Верховного Суда РФ от 8 февраля 2007 г. N ГКПИ06-1347 <8> отмечено, что такой подход в целом противоречит Закону о прокуратуре. В качестве обоснования подобного решения приведено следующее. Из содержания ст. 44 Закона следует, что составной частью денежного содержания прокурорских работников выступает доплата за сложность, напряженность и высокие достижения в службе. С лишенного доплаты работника не снимается часть служебной нагрузки, он продолжает выполнять свои должностные обязанности в прежнем режиме, получая при этом меньшую заработную плату. Не основана на Законе и является нарушением права прокурорских работников на материальное обеспечение невыплата установленной работнику доплаты за сложность, напряженность и высокие достижения в службе в связи с имеющимся дисциплинарным взысканием. Мы полностью согласны с данной позицией Верховного Суда РФ. Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 26 апреля 2007 г. N КАС07-130 <9> данное решение оставлено без изменения. После вступления в законную силу абзац 3 п. 10 Положения о порядке установления и выплаты прокурорским работникам доплаты за особые условия службы и доплаты за сложность, напряженность и высокие достижения в службе был исключен. Примечательно, что вопрос о компенсациях тысячам прокурорских работников, которых незаконно лишили данной доплаты, даже не поднимался.
--------------------------------
<8> См.: Решение Верховного Суда РФ от 8 февраля 2007 г. N ГКПИ06-1347. Документ опубликован не был. Доступ из СПС "Гарант".
<9> Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 26 апреля 2007 г. N КАС07-130. Документ опубликован не был. Доступ из СПС "Гарант".

При анализе данной процедуры следует обратить внимание на ограничения в дисциплинарных полномочиях Генерального прокурора РФ по отношению к определенной категории должностных лиц. Так, руководитель системы органов прокуратуры не вправе налагать дисциплинарные взыскания:
- в виде увольнения из органов прокуратуры - на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, а также на прокурорских работников, назначенных на должность Президентом РФ;
- в виде понижения в классном чине - на прокурорских работников, которым классный чин присвоен Президентом РФ.
При этом Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать Президента РФ о наложении дисциплинарного взыскания на заместителя Генерального прокурора РФ или прокурорского работника, назначенного на должность Президентом РФ (ч. 2.2, 2.3 Закона о прокуратуре). Со своей стороны, признаем обоснованность этих законодательных положений, необходимость наличия которых объясняется в возросшей роли Президента РФ в управлении анализируемым нами ведомством.
Определенные нарекания вызывает ч. 9 ст. 41.7 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой работник, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц) до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания отстранен от должности с сохранением денежного содержания. Если речь идет о проступке, имеющем признаки уголовно наказуемого деяния, то тогда должна быть применена ст. 42 обозначенного нормативного акта. Если же имеется в виду обычное нарушение трудовой дисциплины, то какой смысл имеет отстранение работника от занимаемой должности? В данной норме не упоминается о коррупционных правонарушениях, особый порядок ответственности за которые предусмотрен в ст. ст. 41.8, 41.9 Закона.
Появление этих норм в 2011 г. <10> стало закономерной реакцией на развитие законодательства о противодействии коррупции на государственной службе. В специальной литературе указывается, что, избирая виды наказаний за коррупционные проявления, законодатель пошел по проторенному пути и применил те, которые традиционно используются для нарушителей трудовой дисциплины. Такой подход с технико-юридической стороны является оправданным, поскольку в таком случае не приходится изобретать иные виды служебных наказаний. Однако при таком положении вещей остается нерешенным вопрос, связанный со спецификой юридической ответственности, которая должна иметь место при борьбе с коррупцией <11>. Должностное наказание в анализируемом нами случае должно быть только одно - увольнение, и то только при отсутствии уголовно наказуемого деяния. Коррупционеров надо увольнять по результатам служебной проверки с позорной надписью в трудовой книжке "за коррупцию" <12>. Что же касается нашей позиции по этому вопросу, то укажем, что данный вид юридической ответственности ввиду повышенной общественной значимости борьбы с коррупцией должен регламентироваться отдельно.
--------------------------------
<10> См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6730.
<11> См.: Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: учебник. М.: Юристъ, 2003. С. 62.
<12> См.: Коррупция в России: кто виноват и что делать. URL: http://www.promros.ru/magazine/2019/may/112korrupciya-v-rossii-kto-vinovat-i-chto-delat.phtml (дата обращения: 22.06.2020).

Порядок привлечения прокурорских работников к уголовной и административной ответственности регламентирован ст. 42 Закона о прокуратуре, в которой отражено, что проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры.
Приведенное выше свидетельствует о том, что, формально не закрепляя законодательных определений дисциплинарного проступка и коррупционного правонарушения, законодатель их разделяет и также предусматривает отличия в процедурах назначения наказаний. Также процессуальные отличия предусмотрены при проведении проверки в отношении прокурорского работника, в действиях которого содержатся признаки уголовно или административно наказуемого деяния. Здесь отметим, что проведение подобных проверок СКР противоречит принципу независимости органов прокуратуры, отраженному в ст. 4 исследуемого нормативного акта.
Подводя итог проведенному исследованию, отметим, что в целях упорядочения практики применения видов поощрений и дисциплинарных наказаний целесообразно на уровне Генеральной прокуратуры РФ издать методические рекомендации, в которых установить примерный перечень заслуг и дисциплинарных проступков с указанием соответственно приемлемых и объективных видов поощрения и дисциплинарного наказания.

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник / Г.В. Атаманчук. Москва: Омега-Л, 2013. 525 с.
2. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для студентов вузов / Д.Н. Бахрах. Москва: Норма: Инфра-М, 2000. 623 с.
3. Воронов В.П. Основы безопасности жизнедеятельности: организационные аспекты / В.П. Воронов. Санкт-Петербург: ГПВИИТ, 2011.
4. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: учебник для студентов вузов / В.Е. Чиркин. Москва: Юристъ, 2003. 319 с.
5. Шакирова И.А. Дисциплинарная ответственность по советскому законодательству в период новой экономической политики: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / И.А. Шакирова. Казань, 2005. 28 с.

Трудовой договор и трудовые отношения © 2015 - 2022. Все права защищены
↑