Все о трудовом праве

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Разделы:
Последние новости:

28.12.2021

Целью законопроекта является ликвидация внутренних противоречий, в Трудовом кодексе РФ, выявившихся в его правоприменительной практике, защита трудовых прав работников, а также содействие росту эффективности труда.

подробнее
25.12.2021

Законопроектом предлагается, путем внесения изменений в Закон о занятости, унифицировать подход к признанию занятыми граждан, обучающихся по очно-заочной форме обучениями, обеспечив единообразное толкование и практику применения законодательства о занятости.

подробнее
23.12.2021

Целью законопроекта является установить дополнительную возможность направления заявления гражданами РФ и гражданами государств-членов ЕАЭС о постановке на учет в налоговом органе в качестве плательщика налога на профессиональный доход с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)"

подробнее
Все статьи > Иные вопросы > Трудности решения, или Почему муниципалитеты не всегда участвуют в государственных программах? (Степанова О.Б.)

Трудности решения, или Почему муниципалитеты не всегда участвуют в государственных программах? (Степанова О.Б.)

Дата размещения статьи: 03.07.2021

Трудности решения, или Почему муниципалитеты не всегда участвуют в государственных программах? (Степанова О.Б.)

Последние годы в муниципалитетах страны резко поднялась значимость их участия в государственных мероприятиях. Вышли на первый план национальные проекты и государственные программы, разрабатываемые в целях исполнения этих проектов. Указанные документы стали наиболее реальным вариантом финансирования решения значительного количества вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.
В стране в настоящий момент действует 46 государственных программ по 5 направлениям <1>:
- блок программ, направленных на качественное развитие отраслей, ориентированных на человека, включая развитие здравоохранения, образования, поддержку семьи и улучшение качества жизни социально незащищенных групп;
- блок программ, направленных на сбалансированное региональное развитие и регулирование межбюджетных отношений;
- блок программ, направленных на управление федеральным имуществом, управление госфинансами, развитие финансовых и страховых рынков, внешнеполитической деятельности, юстицию;
- блок программ, направленных на инновационное развитие и модернизацию экономики;
- блок программ, направленных на обеспечение национальной безопасности.
--------------------------------
<1> Данные портала Государственных программ Российской Федерации (далее также - Россия, РФ). URL: https://programs.gov.ru (дата обращения: 05.04.2021).

В реализации программ задействовано свыше 80 органов государственной власти федерального уровня, через них осуществляется распределение около 70% федерального бюджета.
В связи с изложенным представляется не случайным, что одним из центральных предметов обсуждения на заседаниях и встречах Конгресса муниципальных образований России в 2019 г. был именно вопрос участия муниципалитетов в реализации государственных программ и проектов <2>.
--------------------------------
<2> Данные сайта Конгресса муниципальных образований России. Доклад за 2019 год. URL: https://okmo.news (дата обращения: 03.04.2021).

Государственные бюджеты, "вкладывающие" деньги в развитие муниципалитетов и решение задач местного уровня, позволяют рассчитывать последним на дополнительные источники доходов и, безусловно, являются огромным подспорьем для местных бюджетов.
Есть масса положительных примеров, когда участие в государственных программах как федерального, так и регионального уровня становилось для муниципального образования реальной возможностью успешного взаимодействия всех уровней публичной власти и достижения конкретной и при этом масштабной цели.
Вместе с тем значительное количество программных мероприятий, предусматриваемых на федеральном уровне самыми разными проектами, никогда не будут реализованы по разным причинам на уровне муниципалитетов в полном объеме. И эта статья рассматривает не положительные, а отрицательные аспекты, препятствующие участию муниципалитетов в национальных проектах и программах.
В настоящее время периодически складывается парадоксальная ситуация, когда деньги в государственном бюджете есть, а взять (получить) их орган местного самоуправления не может. Причин у этого парадокса несколько.
Во-первых, программно-целевые деньги всегда предназначаются исключительно на цели, определенные в программах. Поскольку программа всегда носит масштабный характер и действует на территории страны либо региона, то цели, определенные указанной программой, часто находятся в отрыве от первостепенных потребностей конкретной территории в текущем моменте. Фактически органы местного самоуправления никогда не принимают участия в разработке государственных программ и проектов. Максимальной точкой отсчета их участия могут являться запросы государственных органов о наличии каких-либо потребностей либо перечне объектов, которые соответствуют тем или иным условиям. Подавляющее большинство программ федерального уровня не только не предполагают какое-либо согласование или обсуждение целевых направлений, но и не учитывают мнение нижестоящих органов управления даже в момент их реализации.
Например, в рамках федеральной целевой программы "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2020 годы)" предусматривалось проведение комплексных кадастровых работ на земельных участках, расположенных на территории города или района <3>. Цели и взаимная заинтересованность в проведении мероприятий очевидны: с одной стороны, проведем работы и наполним бюджет за счет новых налоговых платежей по объектам капитального строительства и земельным участкам, которые в силу разных причин не стоят на государственном учете (интерес региона и муниципалитетов), с другой стороны, заполним пустоты государственного кадастра недвижимости, установим правильные границы, уточним территории (интерес федерации) <4>.
--------------------------------
<3> Постановление Правительства РФ от 10 октября 2013 г. N 903 (ред. от 22.04.2020) "О федеральной целевой программе "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2020 годы)" // СПС "КонсультантПлюс".
<4> Там же.

И регион, и муниципалитеты, безусловно, должны быть заинтересованы в получении денег на указанные цели, и по этой причине обязаны искать средства, которые позволят подать заявку на получение государственных сумм на условиях софинансирования, но в реальности в местном бюджете всегда есть более срочные социально важные задачи (многодетные семьи и инвалиды, детские сады и школы, поликлиники и инфраструктура, кладбища и отходы, и бесконечное множество других задач), для решения которых также нужны средства. Представляется, что именно по этой причине с 2014 г. в стране продолжают сохраняться территории, которые ни разу не подавали заявку на указанные программные мероприятия.
Во-вторых, участие в государственной программе всегда осуществляется на условиях софинансирования. То есть муниципалитет должен изыскать в обязательном порядке какую-то часть свободных финансов, которых у него в большинстве случаев в принципе нет. В текущих правилах межбюджетных отношений представляется целесообразным пересмотреть нормы софинансирования и оставить необходимость выделения средств даже в небольшом размере (5 - 10%) в исключительных случаях. Поскольку фактически выделяемые средства не влияют на процесс в целом, так как не являются определяющими и, скорее, носят технико-юридический характер, нежели смысловой.
Далее. Для того, чтобы получить финансовые средства из государственного бюджета, необходимо подать в установленные сроки и по определенной форме заявки с приложением необходимой документации.
Вот, например, какие требования установлены Постановлением Правительства Оренбургской области от 29 декабря 2018 г. N 920-пп (в ред. от 19.03.2020) "Об утверждении государственной программы Оренбургской области "Развитие физической культуры, спорта и туризма" для осуществления возможности подать заявку на софинансирование за счет средств госбюджета организаций, осуществляющих спортивную подготовку в соответствии с требованиями федеральных стандартов спортивной подготовки, где помимо самой заявки на предоставление субсидии по установленной форме необходимо приложить следующие документы:
- заверенные копии приказов муниципальной спортивной школы о зачислении спортсмена на этап спортивной подготовки на спортивный сезон;
- выписка из решения представительного органа муниципального образования о бюджете муниципального образования, подтверждающая наличие бюджетных ассигнований на осуществление расходов по финансовому обеспечению муниципальной спортивной школы;
- заверенная копия документа, подтверждающего полномочие лица на подписание заявки от имени соответствующего муниципального образования (в случае, если заявка подписывается лицом, не являющимся главой администрации муниципального образования) <5>.
--------------------------------
<5> Пункт 4 раздела VI подпрограммы 2 "Совершенствование системы подготовки спортивного резерва и спорта высших достижений" государственной программы Оренбургской области "Развитие физической культуры, спорта и туризма" (Приложение 7 к государственной программе Оренбургской области "Развитие физической культуры, спорта и туризма") // СПС "КонсультантПлюс".

При этом субсидия может быть предоставлена только при соблюдении следующих условий:
- наличие правового акта органа местного самоуправления, устанавливающего расходное обязательство муниципального образования;
- наличие утвержденной муниципальной программы, предусматривающей мероприятия, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия;
- наличие в бюджете муниципального образования средств в объеме, обеспечивающем необходимый уровень софинансирования;
- включение в состав спортивной сборной Оренбургской области или спортивной сборной РФ спортсмена муниципальной спортивной школы, который зачислен в муниципальную спортивную школу не менее чем за год до момента приобретения статуса члена спортивной сборной и продолжает прохождение программы поэтапной спортивной подготовки по видам спорта в муниципальной спортивной школе в соответствии с требованиями федеральных стандартов <6>.
--------------------------------
<6> Пункт 5 раздела VI подпрограммы 2 "Совершенствование системы подготовки спортивного резерва и спорта высших достижений" государственной программы Оренбургской области "Развитие физической культуры, спорта и туризма" (Приложение 7 к государственной программе Оренбургской области "Развитие физической культуры, спорта и туризма") // СПС "КонсультантПлюс".

Очевидно, что подача заявки - не просто тщательно взвешенное решение органа местного самоуправления, но длительное и трудозатратное мероприятие.
И на этом этапе на местах могут возникнуть сложности даже с заполнением документов. Уровень специалистов в конкретных территориях зачастую оставляет желать лучшего, и муниципальные служащие не всегда могут качественно подготовить необходимый комплект. В итоге усилия по затраченному времени и подготовленным документам завершаются отказом по формальному признаку в связи с их несоответствием каким-либо требованиям.
Орган местного самоуправления наиболее приближен к населению среди всех органов управления, и при этом он самый необеспеченный с точки зрения имеющихся ресурсов. Зависимость от межбюджетных отношений, несогласованность реальных бюджетных показателей муниципалитетов с прогнозными показателями по этим же бюджетам, отраженными в государственных программах, также негативно влияют на участие муниципалов в указанных программах. Отсутствие своевременных финансовых бюджетных вливаний со стороны вышестоящих органов власти фактически обездвиживает органы местного управления даже в тех случаях, когда их участие в реализации программ планировалось обеспечить в обязательном порядке. Декларируемая возможность участия, оставаясь финансово не обеспеченной, остается декларацией. Представляется, что по этой причине государственные программы часто содержат в качестве оценочных показателей эффективности не конкретные цифры и объекты, а размывчатые относительные события или условия.
Реализация государственных программ часто является последовательной совокупностью действий всех уровней власти по принципу "строим всем миром". Поэтому возникновение необходимости малейших изменений и корректировок изначального проекта влечет за собой приостановку и необходимость начинать все согласования сначала.
Отдельно можно выделить ситуации, когда сначала появляется федеральное законодательство, фактически обязывающее муниципальные образования проводить определенные действия или брать на себя полномочия. И только потом появляются программы на федеральном либо региональном уровнях, направленные на финансовую "подпитку" указанных действий. Именно так было с реализацией норм об обеспечении земельными участками многодетных семей. Сначала Земельный кодекс РФ просто "сказал" о том, что земельные участки для указанной категории граждан можно выделить бесплатно и без проведения торгов <7>. А позднее по стране начала складываться активная судебная практика, обязывающая органы местного самоуправления не просто бесплатно предоставлять сформированные земельные участки, но и обеспечить их полностью всей инженерной инфраструктурой, необходимой для строительства и эксплуатации жилых домов <8>. При этом анализ завершения строительства получившими землю семьями и достижение главной цели указанных мероприятий - улучшение жилищных условий многодетных семей - как условие финансирования расходов не осуществлялся. Думается, что именно по этой причине оказалось так много "закопанных в землю" муниципальных денежных средств, вложенных в инфраструктуру на участках, где нет факта строительства жилой недвижимости.
--------------------------------
<7> Пункт 6 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
<8> Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12 июля 2019 г. N 9-КА19-3; Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2019 г. N 38-КА19-6 // СПС "КонсультантПлюс".

В качестве примера можно привести результативность указанных мероприятий в Оренбургской области, где муниципальные образования за счет своих и региональных средств решают вопросы инфраструктуры для обеспечения земельных участков, полученных многодетными семьями, общая величина требуемых средств измеряется суммой в несколько миллиардов рублей, а количество семей, которые завершили строительство жилых домов на полученных участках, не превышает 5 - 6% от их общего количества за все время действия закона Оренбургской области "О бесплатном предоставлении на территории Оренбургской области земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей" <9>. Учитывая важность обсуждаемых вопросов, предполагается необходимой согласованность подобных решений во времени.
--------------------------------
<9> Доклад Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений о реализации закона Оренбургской области "О бесплатном предоставлении на территории Оренбургской области земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей" за 2019 год // СПС "КонсультантПлюс".

Отдельно можно выделить необходимость проведения каких-либо предварительных работ или исследований полностью за счет местного бюджета как условие для дальнейшего финансирования следующего этапа мероприятий из госбюджета. Например, для получения софинансирования расходов на благоустройство дворовых территорий сначала необходимо обеспечить проведение кадастровых работ по формированию земельных участков, определяющих территории многоквартирных домов и их дворов путем разработки проектов планировки и межевания указанных территорий в полном объеме <10>, а для получения субсидии в целях строительства такого объекта, как водовод, необходимо представить полный пакет проектной документации со всеми экспертизами и заключениями. Но для небольшого муниципалитета указанное мероприятие само по себе может являться непосильной задачей.
--------------------------------
<10> Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2017 г. N 1710 (в ред. 31.07.2020) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

В государственной программе всегда указывается на то, что муниципальные образования принимают участие в реализации мероприятий по согласованию, в рамках муниципальных программ. Подчеркивается, что особое значение имеет правильный выбор стратегии развития, который должен определяться с учетом потребностей и предпочтений населения, муниципальной градостроительной политики и перспектив социально-экономического и демографического развития. Муниципальные образования определяют объемы финансовых средств, направляемых на мероприятия программы, с учетом установленного уровня софинансирования из государственного бюджета, потребностей в проведении мероприятий и сроков их выполнения, установленных законодательством Российской Федерации. И главное в этих формулировках то, что в случае, если муниципалитет не набирает необходимых денежных средств для софинансирования со своей стороны в сроки и объемы, определенные органами, то он и не сможет заявиться для участия в программе, независимо от выбора стратегии и прочего <11>.
--------------------------------
<11> Подпункт 3 п. 6 паспорта подпрограммы 1 "Комплексное освоение и развитие территорий в целях жилищного строительства". Приложение 7 к государственной программе "Стимулирование развития жилищного строительства в Оренбургской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Также есть проблема, которая носит хоть и субъективный характер, но не становится от этого менее значимой. Деньги, выделяемые в виде субсидий на реализацию программно-целевых мероприятий, всегда являются жестко контролируемыми. Нежелание отвечать и страх перед проверками и возможной ответственностью в случае выявления каких-либо нарушений также являются одной из причин, замедляющих либо препятствующих активному желанию муниципалитетов участвовать в государственных программах.
К этому добавляется желание региональных властей показывать на федеральном уровне исключительно высокие результаты, поэтому федеральные деньги могут быть направлены не в те муниципальные образования, которые в них действительно нуждаются, но в те территории, которые гарантированно покажут необходимый результат и своевременно "освоят" средства.
Завершая анализ, хочется отметить, что механизм реализации государственных программ за последние годы, безусловно, зарекомендовал себя с положительной стороны, и последующие корректировки и его совершенствование только позволят расширить сферу его применения и сделают доступным для максимально большого количества муниципалитетов.

Трудовой договор и трудовые отношения © 2015 - 2022. Все права защищены
↑