Все о трудовом праве
  • Москва, Московская область
    +7 (499) 703-46-28
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 336-43-00

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Разделы:
Последние новости:

30.11.2021

В связи с растущей потребностью более полного регулирования отношений с участием граждан-потребителей законопроектом предлагается дополнить перечень информации о товаре, которая реализуется продавцом дистанционным способом, информацией о государственном регистрационном номере записи о создании юридического лица (основном государственном регистрационном номере записи о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя).

подробнее
15.11.2021

Законопроектом предусматривается, что при заключении регионального соглашения его действие будет распространяться на всех работодателей, осуществляющих деятельность на территории соответствующего субъекта РФ, по аналогии с отраслевым соглашением, заключенным на федеральном уровне, которое распространяет свое действие на всех работодателей, не направивших в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, отказ присоединиться к такому соглашению, независимо от того, являются ли они членами объединения работодателей.

подробнее
14.10.2021

В настоящее время индексация пенсий работающим пенсионерам не производится. Законопроектом предлагается отменить существующий с 1 января 2016 г. порядок и вернуться к индексации пенсий для работающих пенсионеров с 2022 г. Данная мера позволит пресечь многочисленные нарушения трудового и пенсионного законодательства.

подробнее
Все статьи > Иные вопросы > Ключевые элементы структуры административного контрольно-надзорного производства, осуществляемого в России (Стахов А.И.)

Ключевые элементы структуры административного контрольно-надзорного производства, осуществляемого в России (Стахов А.И.)

Дата размещения статьи: 23.11.2021

Ключевые элементы структуры административного контрольно-надзорного производства, осуществляемого в России (Стахов А.И.)

В 2020 г. в России приняты "в одном пакете" два Федеральных закона: Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 247-ФЗ) и Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 248-ФЗ), которые применяются во взаимосвязи с 1 июля 2021 г. Отсюда возникает актуальный вопрос о соответствии ожидаемых результатов регулирующего воздействия данных Федеральных законов целям административного контрольно-надзорного производства (далее также - контрольно-надзорное производство), которое осуществляется совместно органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Контрольно-надзорное производство сформировалось в структуре современного административного процесса поэтапно после принятия двух специальных Федеральных законов: Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - ФЗ N 134-ФЗ) и Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - ФЗ N 294-ФЗ).

Чтобы ответить на поставленный вопрос, предлагается выделить и оценить ряд ключевых элементов структуры контрольно-надзорного производства, без которых данный вид административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления (далее также - публичная администрация) является не в полной мере урегулированным. Под структурой контрольно-надзорного производства понимается связь специальных юридических категорий, благодаря которым данное производство приобретает полновесный характер среди иных форм административно-процессуальной деятельности публичной администрации.

Первым (исходным) элементом структуры контрольно-надзорного производства является такая специальная категория, как "обязательные требования". Данная категория позволяет отграничить контрольно-надзорное производство от иных видов административно-процессуальной деятельности, осуществляемых органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также от тех видов контрольной или надзорной деятельности, которые осуществляют иные государственные органы, например от прокурорского надзора, законодательного контроля и др.

В ФЗ N 294-ФЗ и ФЗ N 134-ФЗ категория "обязательные требования" активно использовалась, однако осталась абсолютно неопределенной для правоприменительной деятельности. В ФЗ N 247-ФЗ и ФЗ N 248-ФЗ данная проблема в значительной степени решена применительно к обязательным требованиям, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Учитывая положения ст. 10 ФЗ N 247-ФЗ, обязательные требования в самом общем приближении можно трактовать как установленные нормативными правовыми актами или договорами с нормативным содержанием правила правомерного поведения, создающего риск (опасность) причинения вреда охраняемым законом ценностям, в том числе запреты, ограничения, условия, обязанности.

Системный анализ ст. ст. 1 - 2, 10 ФЗ N 247-ФЗ во взаимосвязи с положениями ст. 15 ФЗ N 248-ФЗ позволяет сделать вывод, что к предмету контрольно-надзорного производства относятся: 1) обязательные требования, регулируемые ФЗ N 247-ФЗ, - установленные нормативными правовыми актами обязательные требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности; 2) иные обязательные требования, установленные нормативными правовыми актами, но не регулируемые ФЗ N 247-ФЗ.

В научной литературе обосновывалась необходимость официального обособления обязательных требований, несоблюдение которых влечет привлечение к административной ответственности <1>. В исходном тексте законопроекта "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (законопроект N 851072-7) была закреплена ст. 11 "Категории обязательных требований", которая учитывала приведенную научную позицию. В соответствии с данной правовой нормой в нормативных правовых актах предполагалось разделить обязательные требования на три категории в зависимости от уровня социально опасного риска, на предотвращение и (или) минимизирование последствий которого направлено установление обязательного требования. Ожидалось выделение обязательных требований I категории, несоблюдение которых может повлечь административную ответственность. Между тем данная норма не нашла закрепления в ФЗ N 247-ФЗ.

--------------------------------

<1> См., например: Гармонизация судебной реформы с реформой государственного контроля и надзора: актуальные проблемы теории и практики: моногр. / под ред. А.И. Стахова. М.: РГУП, 2019; Стахов А.И. Ключевые предпосылки, проблемы и перспективы внесудебного и судебного порядков разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора // Актуальные проблемы внесудебного и судебного порядков разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора: сб. ст. / отв. ред. А.И. Стахов. М.: РГУП, 2019. 

В действующей редакции ч. 1 ст. 10 ФЗ N 247-ФЗ лишь предусматривается обособление в нормативных правовых актах: 1) обязательных требований, оценка которых проводится в ходе государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (т.е. в ходе контрольно-надзорной деятельности); 2) обязательных требований, оценка которых проводится в ходе привлечения к административной ответственности (т.е. в ходе производства по делам об административных правонарушениях); 3) обязательных требований, оценка которых проводится в ходе предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (т.е. в ходе административного санкционирования). На мой взгляд, это "мертворожденная" норма ФЗ N 247-ФЗ, так как ставит заведомо неисполнимые задачи правотворчества.

Вторым элементом структуры контрольно-надзорного производства являются такие категории, как "государственный контроль (надзор)" и "муниципальный контроль", которые в настоящее время применяются законодателем для характеристики контрольно-надзорной деятельности публичной администрации.

Попытки законодателя раскрыть содержание названных категорий предпринимались на каждом этапе формирования контрольно-надзорного производства. При этом, несмотря на различия в содержании, в определениях понятий "государственный контроль (надзор)" и "муниципальный контроль" всегда отсутствовало указание на их взаимосвязь с административными правонарушениями и административной ответственностью.

Основными задачами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Федеральных законах N 134-ФЗ и N 294-ФЗ традиционно признавались предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований. В ч. 1 ст. 1 ФЗ N 248-ФЗ установлена такая ключевая задача государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, как устранение последствий и (или) восстановление правового положения, существовавшего до возникновения нарушений обязательных требований. При этом важно подчеркнуть, что ФЗ N 248-ФЗ закрепил единый предмет контрольно-надзорной деятельности и поставил единые государственные задачи перед органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, тем самым приблизившись к неизбежному функциональному объединению данных органов при помощи такого специального термина, как "публичная администрация".

Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль, получили в ФЗ N 248-ФЗ один и тот же статус в административно-процессуальных правоотношениях, а именно статус контрольного (надзорного) органа.

Резюмируя изложенное, можно сказать, что категории "государственный контроль (надзор)" и "муниципальный контроль", используемые в ФЗ N 248-ФЗ, во многом обеспечили единство нормативного правового регулирования контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой как органами исполнительной власти, так и органами местного самоуправления. В том числе установили: 1) единый предмет данных видов деятельности - нарушение обязательных требований, предусмотренных нормативными правовыми актами; 2) единую цель данных видов деятельности - предупреждение, выявление, пресечение нарушений обязательных требований, восстановление правового положения, существовавшего до возникновения нарушений обязательных требований.

Третий элемент структуры контрольно-надзорного производства - специальная категория "нарушение обязательных требований". Несмотря на частое упоминание этой категории в тексте Федеральных законов N 134-ФЗ, N 294-ФЗ и N 248-ФЗ, ее содержание не раскрывается законодателем. При этом поверхностная оценка норм, посвященных нарушению обязательных требований, приводит к мысли, что в законе речь идет о противоправном деянии. Учитывая характер административно-принудительных мер, применяемых по выявленным фактам нарушений обязательных требований, очевидна потребность в развернутом законодательном определении данного противоправного деяния, что позволило бы достаточно точно квалифицировать его состав в правоприменительной деятельности.

В соответствии со ст. ст. 1 - 2 ФЗ N 247-ФЗ и ст. ст. 1, 15 ФЗ N 248-ФЗ обязательные требования признаются правовыми нормами, которые оцениваются в ходе государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В ст. 8 ФЗ N 248-ФЗ закреплен принцип стимулирования добросовестности исполнения обязательных требований (ранее в ст. 4 ФЗ N 294-ФЗ речь шла о презумпции добросовестности). В ст. 1 ФЗ N 248-ФЗ выделена задача по восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения нарушений обязательных требований. В ст. 90 ФЗ N 248-ФЗ предусмотрено принятие решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленных нарушений.

Исходя из анализа приведенных положений, можно выделить три квалифицирующих признака нарушения обязательных требований, которые позволяют не отождествлять данное деяние с административным правонарушением: 1) противоправность; 2) недобросовестность; 3) административная устранимость (элиминируемость). С учетом перечисленных квалифицирующих признаков предлагается рассматривать нарушение обязательных требований в качестве административно устранимого деликта, выявляемого в ходе контрольного (надзорного) мероприятия наряду с административно наказуемыми деликтами - административными правонарушениями.

Учитывая, что нарушение обязательных требований является предметом контрольно-надзорного производства, а также административного судопроизводства в силу ряда норм, регулирующих контрольно-надзорную деятельность <2>, можно сформулировать следующее определение. Нарушение обязательных требований - выявляемое в ходе контрольно-надзорного мероприятия противоправное, как правило, недобросовестное действие (бездействие) ответственных физических лиц и организаций, ответственных органов публичной власти, их представителей в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых норм, устанавливающих обязательные требования, влекущее восстановление правового положения, существовавшего до возникновения такого нарушения, посредством административного контрольно-надзорного производства во взаимосвязи с административным судопроизводством по делам об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

--------------------------------

<2> См., например: ст. 20 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"; ст. ст. 39, 41 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях"; ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". 

Четвертым элементом структуры контрольно-надзорного производства являются специальные категории, раскрывающие общее понимание и сущность данного административного производства.

Общее понимание контрольно-надзорного производства раскрывалось в исходном тексте законопроекта "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (законопроект N 850621-7). Но в итоге данные нормы не были закреплены в ФЗ N 248-ФЗ.

Массив регламентных административно-процессуальных норм, регулирующих контрольно-надзорное производство, нашел отражение в гл. 12 - 17 ФЗ N 248-ФЗ. Исходя из системного толкования данных норм, можно предложить следующее определение. Административное контрольно-надзорное производство - урегулированный административно-процессуальными принципами и нормами комплекс объединяемых в стадии действий и решений контрольно-надзорных органов, их уполномоченных должностных лиц по рассмотрению и разрешению дел о нарушениях обязательных требований, выявляемых в ходе контрольно-надзорных мероприятий установленного вида.

Контрольно-надзорное производство в зависимости от маршрута движения дела о нарушении обязательных требований может быть упрощенным, ординарным, усложненным. А в зависимости от установленного вида контрольного (надзорного) мероприятия, в ходе которого осуществляется контрольно-надзорное производство, можно выделить следующие его виды: контрольно-надзорное производство в ходе мониторинговой закупки, контрольно-надзорное производство в ходе рейдового осмотра, контрольно-надзорное производство в ходе документарной проверки, контрольно-надзорное производство в ходе выездной проверки и др.

Сущность контрольно-надзорного производства раскрывают регулирующие его административно-процессуальные принципы, которые закреплены в ст. ст. 7 - 14 ФЗ N 248-ФЗ. Это принцип законности и обоснованности; принцип стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требований; принцип соразмерности вмешательства в деятельность контролируемых лиц; принцип охраны прав и законных интересов, уважения достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц; принцип недопустимости злоупотребления правом; принцип соблюдения охраняемой законом тайны; принцип открытости и доступности информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля; принцип оперативности при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Пятый элемент структуры контрольно-надзорного производства - специальные категории, раскрывающие материальное содержание данного административного производства, а именно "дело о нарушении обязательных требований" и "доказательства по делу о нарушении обязательных требований". Эти категории использовались в тексте законопроекта "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (законопроект N 850621-7), однако не нашли закрепления в ФЗ N 248-ФЗ. Между тем, исходя из анализа гл. 12 - 17 ФЗ N 248-ФЗ, можно сформулировать определение указанных понятий.

Итак, дело о нарушении обязательных требований - это документально оформляемый юридико-фактический вопрос о наличии или отсутствии нарушения обязательных требований, разрешаемый контрольно-надзорным органом (уполномоченным должностным лицом контрольно-надзорного органа) посредством административного контрольно-надзорного производства. Доказательствами по делу о нарушении обязательных требований следует признать собранные в установленном ФЗ N 248-ФЗ порядке сведения о фактах, на основании которых контрольный (надзорный) орган определяет наличие или отсутствие состава нарушения обязательных требований, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Системный анализ ст. ст. 76 - 85, 87 ФЗ N 248-ФЗ позволяет разделить доказательства по делу о нарушении обязательных требований на две группы: 1) основные (генеральные) доказательства; 2) вспомогательные (аксессорные) доказательства.

Основными (генеральными) доказательствами по делу о нарушении обязательных требований являются: 1) акт контрольной закупки; 2) акт мониторинговой закупки; 3) акт выборочного контроля; 4) акт рейдового осмотра 5) акт документарной проверки; 6) акт выездной проверки. Вспомогательными (аксессорными) доказательствами по делу о нарушении обязательных требований выступают иные доказательства, имеющие значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований: 1) протоколы и видеозапись применения мер обеспечения контрольно-надзорного производства, в том числе протокол осмотра, протокол досмотра, протокол опроса, протокол отбора проб (образцов), протокол инструментального обследования, протокол испытания; 2) экспертное заключение, подготовленное экспертом или экспертной организацией по поручению контрольного (надзорного) органа; 3) письменные объяснения участников дела о нарушении обязательных требований; 4) истребованные документы, в том числе материалы фотосъемки, аудио- и видеозаписи, информационные базы, банки данных, а также носители информации; 5) материалы эксперимента, проведенного уполномоченным инспектором контрольно-надзорного органа.

Шестой элемент структуры контрольно-надзорного производства - специальные категории, раскрывающие процессуальное содержание данного административного производства. К таким категориям относятся "стадии контрольно-надзорного производства", "административно-процессуальный статус участников разрешаемого дела".

Под стадиями контрольно-надзорного производства понимается ряд типизированных этапов движения дела о нарушении обязательных требований, выделяемых в данном производстве в зависимости от административно-процессуальных решений, принимаемых уполномоченными должностными лицами контрольного (надзорного) органа - инспекторами - в ходе подготовки и проведения контрольного (надзорного) мероприятия установленного вида. Можно выделить следующие стадии контрольно-надзорного производства: 1) возбуждение дела о нарушении обязательных требований; 2) сбор доказательств по делу о нарушении обязательных требований; 3) рассмотрение дела о нарушении обязательных требований; 4) обеспечение исполнения итогового решения по делу о нарушении обязательных требований. Данные стадии урегулированы административно-процессуальными нормами, которые закреплены в гл. 12 - 17 ФЗ N 248-ФЗ.

Стадия возбуждения дела о нарушении обязательных требований представляет собой обособленный комплекс действий и решений контрольного (надзорного) органа (его уполномоченных должностных лиц) по приему к разрешению дела о нарушении обязательных требований. Стадия сбора доказательств по делу о нарушении обязательных требований - обособленный комплекс действий и решений контрольного (надзорного) органа (его уполномоченных должностных лиц) по сбору (в том числе по обнаружению и фиксации) доказательств. Стадия рассмотрения дела о нарушении обязательных требований - обособленный комплекс действий и решений контрольного (надзорного) органа по принятию по делу о нарушении обязательных требований итогового решения (административно-правового акта) об отсутствии или наличии таких нарушений. Стадия обеспечения исполнения итогового решения по делу о нарушении обязательных требований - обособленный комплекс действий и решений контрольно-надзорного органа по контролю за исполнением решения об устранении выявленных нарушений обязательных требований, а именно предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований или иного решения о восстановлении регулирующего воздействия нарушенных обязательных требований.

Административно-процессуальный статус участников дела о нарушении обязательных требований детально урегулирован нормами гл. 7 "Контролируемые лица. Иные участники государственного контроля (надзора), муниципального контроля" и гл. 8 "Гарантии и защита прав контролируемых лиц" ФЗ N 248-ФЗ. Участниками дела о нарушении обязательных требований являются в том числе свидетель, эксперт, экспертная организация, специалист, лица, осуществляющие отдельные контрольно-надзорные действия.

Седьмым элементом структуры контрольно-надзорного производства являются специальные систематизированные комплексы регламентных административно-процессуальных норм, устанавливающих последовательность разрешения административных споров, возникающих в ходе контрольно-надзорного производства (административные процедуры). Данные административные процедуры закреплены в гл. 9 "Обжалование решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц" ФЗ N 248-ФЗ. По сути, нормы этой главы составляют процессуальный фундамент административно-спорного производства по делам об урегулировании контрольно-надзорных споров.

Административно-спорное производство может возникнуть на каждой стадии контрольно-надзорного производства и является альтернативным, так как допускает обращение контролируемого лица в суд для возбуждения административного судопроизводства по делам об урегулировании контрольно-надзорных споров. С 1 января 2023 г. устанавливается безальтернативный (обязательный) порядок административно-спорного производства по делам об урегулировании контрольно-надзорных споров. В суд можно будет обратиться лишь по результатам данного производства.

Восьмым элементом структуры контрольно-надзорного производства являются правила разграничения данного производства и производства по делам об административных правонарушениях (так называемая процессуальная развилка). Соответствующие нормы закреплены в п. 3 ч. 2 ст. 90 ФЗ N 248-ФЗ.

Согласно названным нормам контрольный (надзорный) орган при выявлении в ходе контрольного (надзорного) мероприятия признаков преступления или административного правонарушения обязан направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности. Чтобы применить данную норму, контрольный (надзорный) орган должен правильно квалифицировать правонарушение, выявленное в ходе контрольного (надзорного) мероприятия. Перед контрольным (надзорным) органом возникает проблема, которую не удается разрешить на протяжении всей истории формирования контрольно-надзорного производства в России, а именно определение границы между административно устранимым деликтом (административно устранимым нарушением обязательных требований) и административно наказуемым деликтом (нарушением обязательных требований, влекущим административную ответственность).

Исходя из признания административно устранимого деликта предметом контрольно-надзорного производства, а административно наказуемого деликта - предметом производства по делам об административных правонарушениях, контрольный (надзорный) орган, выявив в ходе контрольного (надзорного) мероприятия факт неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований, должен избегать двойной квалификации. Если установленный в ходе контрольного (надзорного) мероприятия факт неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований квалифицируется как административно устранимый деликт (имеется совокупность квалифицирующих признаков, указывающих на наличие нарушения обязательных требований), то в соответствии с ч. 2 ст. 90 ФЗ N 248-ФЗ принимается решение об устранении выявленного нарушения обязательных требований; вопрос же о привлечении к административной ответственности в деле о нарушении обязательных требований неуместен. Если выявленный в ходе контрольного (надзорного) мероприятия факт неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований квалифицируется как административно наказуемый деликт (установлена совокупность признаков, указывающих на событие административного правонарушения), то в силу ст. 28.1 КоАП РФ принимается решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении производства по данному делу в порядке, урегулированном КоАП РФ. Соответственно, контрольно-надзорное производство по выявленному факту противоправного деяния должно быть прекращено.

Однако в связи с отсутствием в ФЗ N 248-ФЗ нормы, закрепляющей такое основание прекращения контрольно-надзорного производства, как принятие решения о привлечении к административной ответственности по выявленному факту неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, а также с учетом неопределенности в квалификации административно устранимых деликтов можно прогнозировать неизбежный "крен" правоприменительной практики в сторону двойной квалификации по одному и тому же выявленному факту неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований и, как следствие, чрезмерное административное принуждение контролируемых лиц.

Таким образом, "процессуальная развилка" контрольно-надзорного производства и производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренная ФЗ N 248-ФЗ, является недостаточно определенной на стадии рассмотрения дела о нарушении обязательных требований.

Подводя итог, можно сказать, что в результате регулирующего воздействия ФЗ N 248-ФЗ стоит ожидать дальнейшего развития административного контрольно-надзорного производства, которое обеспечит надлежащее качество доказательственной базы по выявляемым нарушениям обязательных требований и, как следствие, приведет к снижению общего числа судебных дел об оспаривании предписаний контрольно-надзорных органов.

Однако не стоит ожидать снижения чрезмерного административного принуждения контролируемых лиц и роста общего числа добросовестных хозяйствующих субъектов. В ФЗ N 248-ФЗ и ФЗ N 247-ФЗ не нашли надлежащего воплощения три обязательных этапа административно-процессуального строительства контрольно-надзорного производства: 1) официальное обособление в нормативных правовых актах (специальных постановлениях Правительства РФ) обязательных требований, неисполнение которых влечет безусловное привлечение к административной ответственности; 2) определение четких границ между административно устранимыми и административно наказуемыми деликтами, выявляемыми в ходе контрольно (надзорных) мероприятий; 3) установление четких правил разграничения административного контрольно-надзорного производства и производства по делам об административных правонарушениях. В связи с этим можно прогнозировать дальнейшее сокращение общего числа субъектов малого и среднего предпринимательства под гнетом административных наказаний, назначаемых без разбора добросовестным и недобросовестным исполнителям обязательных требований.

В целях развития института частной собственности в России объективно необходим завершающий (четвертый) этап административно-процессуального строительства контрольно-надзорного производства, в ходе которого следует разработать и принять федеральный закон "О контрольно-надзорном производстве в Российской Федерации". С его помощью надлежит:

а) расчистить "терминологические нагромождения", сформировавшиеся на предыдущих этапах административно-процессуального строительства контрольно-надзорного производства начиная с 2001 г.;

б) объединить в единое контрольно-надзорное производство централизованные и децентрализованные виды контрольно-надзорной деятельности;

в) детально урегулировать восемь вышеназванных элементов контрольно-надзорного производства.

С учетом возможностей проводимой в стране реформы законодательства об административных правонарушениях <3> в законопроекте "Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" предлагается:

1) детально регламентировать административно-процессуальный порядок сбора доказательств по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе государственного контроля и надзора на территориях, используемых частными лицами;

2) закрепить следующую административно-процессуальную норму: "Внесудебное производство, а также административное судопроизводство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии по одному и тому же факту неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований, установленных правовой нормой, предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выданного проверяемому лицу в ходе контрольного (надзорного) мероприятия установленного вида (выездная проверка, документарная проверка, контрольная закупка и др.). Неисполнение или ненадлежащее исполнение данного предписания является самостоятельным основанием для административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях".

--------------------------------

<3> Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. URL: http://static.government.ru/media/files/KVhRVrFpSydJQShBIwlAY7khO7NAt9EL.pdf (дата обращения: 10.06.2019). 

Определяя роль контрольно-надзорного производства в условиях развивающейся частной собственности, нельзя не отметить его место в структуре отечественного административного процесса. В настоящее время в России под воздействием норм ФЗ N 248-ФЗ существенно меняется структура исполнительного (внесудебного) административного процесса. Наряду с административными производствами, которые ранее сформировались в структуре внесудебного административного процесса (административное производство по делам об административных правонарушениях, исполнительное производство), обосабливается административное производство, в полной мере урегулированное общерегулятивными административно-процессуальными нормами, в том числе закрепленными в ФЗ N 248-ФЗ нормами-принципами (гл. 2), компетентностными нормами (гл. 6), статусными нормами (гл. 7 - 8), индикационными нормами (ст. ст. 1, 8, 15, 90), а также регламентными административно-процессуальными нормами (ст. ст. 12 - 17). При этом контрольно-надзорное производство, в отличие от административного производства по делам об административных правонарушениях и исполнительного производства, остается неунифицированным, так как многочисленные виды контрольно-надзорной деятельности до настоящего времени выведены из-под регулирующего воздействия ФЗ N 248-ФЗ (налоговый контроль, антимонопольный контроль, таможенный контроль и др. - ч. 5 ст. 2 ФЗ N 248-ФЗ). Представляется, что в обозримом будущем посредством принятия федерального закона "О контрольно-надзорном производстве в Российской Федерации", охватывающего все без исключения виды контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, данная проблема будет решена.

 

Список литературы

  1. Гармонизация судебной реформы с реформой государственного контроля и надзора: актуальные проблемы теории и практики: моногр. / под ред. А.И. Стахова. М.: РГУП, 2019. 281 с.
  2. Стахов А.И. Ключевые предпосылки, проблемы и перспективы внесудебного и судебного порядков разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора // Актуальные проблемы внесудебного и судебного порядков разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора: сб. ст. / отв. ред. А.И. Стахов. М.: РГУП, 2019. С. 8 - 16.
Трудовой договор и трудовые отношения © 2015 - 2021. Все права защищены
↑