Последние новости:

Все статьи Иные вопросы Принципы установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина (Чуклин А.В.)

Процесс установления субъектами РФ дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина представляет собой регламентированную законодательством правотворческую деятельность субъектов РФ. При осуществлении указанной деятельности должны учитываться конституционные принципы правового регулирования <1>, принципы государственного управления <2>, направленные на формирование основных, руководящих подходов к установлению субъектами РФ дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод. Сегодня можно констатировать, что конституционно-правовая наука не определила исчерпывающий перечень и содержание принципов деятельности субъектов РФ по установлению соответствующих дополнительных гарантий. Однако выявление и характеристика содержания таких принципов в конечном итоге может способствовать не только обеспечению законности деятельности субъектов РФ в этой весьма значимой сфере, но и повышению ее эффективности.
--------------------------------
<1> См.: Таева Н.Е. Конституционно-правовые принципы обеспечения системного единства норм // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 12. С. 17 - 23; Лексин И.В. "Действительные" и "мнимые" конституционные принципы // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 10. С. 2 - 6.
<2> См.: Канунникова Н.Г. О понятии принципов государственного управления // Административное право и процесс. 2012. N 2. С. 8 - 11; Кеня И.А. Специфика принципов правового регулирования отношений в сфере государственного управления // Российская юстиция. 2013. N 4. С. 65 - 67.

Исходя из сложившейся правотворческой и правоприменительной практики в современной России, а также с учетом теоретических положений представляется возможным выделение специфических принципов, определяющих основы деятельности субъектов РФ по установлению дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод. Данные принципы в своем содержании неотделимы от конституционных и общеправовых принципов, но их специфичность проявляется в цели их действия.
В первую очередь дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод, устанавливаемые субъектами РФ, должны соответствовать реальным общественным отношениям, сложившимся на территории субъекта РФ и требующим принятия мер по обеспечению реализации конституционных прав и свобод на указанной территории. В теории и социологии права в данном случае принято вести речь о социальной обусловленности права, понимаемой как "соответствие, адекватность права регулируемым общественным отношениям, его способность отражать объективные потребности общественной жизни" <3>. В связи с этим представляется возможным выделить принцип адекватности устанавливаемых дополнительных гарантий.
--------------------------------
<3> Лапаева В.В. Социология права. М.: Инфра-М, 2011. С. 162.

В практической деятельности реализация данного принципа обусловливает ограничение усмотрения субъекта РФ объективными условиями социально-экономического развития территории.
Например, стоит ли предусматривать гарантии права на защиту от безработицы в субъекте РФ, в котором ее уровень ничтожно мал? В такой ситуации целесообразнее направить все имеющиеся ресурсы на достижение иных социально значимых результатов. С другой стороны, статистические показатели в субъектах РФ, указывающие на низкий уровень сложившейся безработицы, свидетельствуют о том, что количество создаваемых рабочих мест вполне устраивает местное население и каждый может найти себе достойную работу. При этом не принимается во внимание, что большинство населения таких субъектов РФ хотя формально и проживает на указанной территории, но работает за ее пределами. Так, значительная часть населения предпочитает работать в северных районах России или в иных более развитых в экономическом плане субъектах РФ, поскольку в данном субъекте РФ отсутствуют достойно оплачиваемые рабочие места. Как результат, можно либо довольствоваться формально низким уровнем безработицы, либо взглянуть на проблему с иной стороны, и тогда без адекватного правового пространства, предусматривающего дополнительные гарантии прав на защиту от безработицы, не обойтись.
Кроме того, необходимо отметить, что принцип адекватности не следует сводить исключительно к общеправовому его пониманию. В судебной практике он находит реальное выражение. В частности, в решениях Конституционного Суда РФ указываются критерии адекватности дополнительных гарантий. При этом такие критерии могут иметь как общий, так и конкретный характер. Критерии общего характера позволяют вести речь об адекватности дополнительных гарантий с позиции общих возможностей установления таких гарантий субъектом РФ с учетом особенностей его развития, вне зависимости от конкретной специфики дополнительной гарантии. Между тем критерии конкретного характера связаны с существом самой дополнительной гарантии. Например, в Определении Конституционного Суда РФ от 5 июня 2014 г. N 1212-О "По запросу Народного Собрания Республики Ингушетия о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации" <4> закреплена правовая позиция, согласно которой субъекты РФ при осуществлении правового регулирования при установлении государственных дополнительных гарантий обязаны исходить из конституционных принципов равенства и справедливости, необходимости поддержания баланса частных и публичных интересов, руководствоваться положениями бюджетного законодательства РФ, не допуская нерационального расходования бюджетных средств, принимая во внимание социально-экономическое положение субъекта РФ и возможности его бюджета. В данном случае Конституционный Суд РФ сформулировал ряд критериев адекватности дополнительных гарантий общего характера <5>. Вместе с тем в Определении Конституционного Суда РФ от 5 июня 2014 г. N 1212-О, рассматривая государственные гарантии государственным гражданским служащим субъекта РФ, Конституционный Суд РФ указал на необходимость обусловленности таких дополнительных гарантий статусом государственного гражданского служащего. В связи с этим был сформулирован критерий адекватности дополнительных гарантий конкретного характера.
--------------------------------
<4> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2014. N 6.
<5> Аналогичные критерии были закреплены в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2013. N 5.

Проведенный анализ свидетельствует, что принцип адекватности, понимаемый в общеправовом значении, при установлении дополнительных гарантий находит выражение в виде соответствующих критериев адекватности общего и конкретного характера, отражающих как особенности развития субъекта РФ, так и существо самой дополнительной гарантии.
Следует обратить внимание на то, что адекватность дополнительных гарантий не является достаточным основанием для эффективной реализации конституционных прав и свобод. Думается, что указанной цели будет способствовать системное установление дополнительных гарантий. При этом реализация данного принципа в практической деятельности субъекта РФ позволит создать систему дополнительных гарантий. Учитывая, что в научной литературе представлено множество попыток дать определение гарантиям прав и свобод человека и гражданина посредством обращения к категории "система гарантий" <6>, анализ указанного принципа имеет как практическое, так и теоретическое значение, поскольку пониманию системы гарантий прав и свобод предшествует системное их установление. Принцип системного установления направлен на достижение кумулятивного эффекта действия дополнительных гарантий. При этом в основе данного утверждения находятся идеи системного представления о действительности, в т.ч. раскрывающие свойства системы, отличные от совокупности свойств ее элементов. Само понимание системы в своем содержании имеет идею функциональной связанности ее элементов. Если учесть, что элементами являются конкретные дополнительные гарантии, то принцип системности выражает необходимость взаимодополняемости и комплексности при их установлении.
--------------------------------
<6> См.: Кивель В.Н. Понятие и общая характеристика гарантий как структурного элемента конституционно-правового статуса личности // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 8. С. 19 - 23; Калашников С.В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан в условиях формирования в России гражданского общества // Государство и право. 2002. N 10. С. 17 - 25.

В данном случае следует вести речь, во-первых, о том, что одна дополнительная гарантия может не привести к желаемому результату и в целях ее реализации потребуются иные дополнительные гарантии (взаимодополняемость). Например, субъекты РФ могут установить дополнительные меры социальной поддержки отдельным категориям граждан. При этом данная дополнительная гарантия требует эффективного порядка ее предоставления. Отсутствие такого порядка приведет к фиктивности установленной дополнительной меры. Во-вторых, следует учитывать, что одна дополнительная гарантия не может отрицаться или не приниматься во внимание другой дополнительной гарантией, а также то, что дополнительная гарантия реализации конституционных прав одной категории граждан может потребовать установления дополнительных гарантий реализации конституционных прав другой категории граждан (комплексность).
Так, федеральным законодательством не установлено легальное определение понятия "квотирование рабочих мест для трудоустройства инвалидов", что обусловливает возможность субъектов РФ вкладывать различный смысл в указанное понятие. При этом расширение содержания данного понятия можно отнести к дополнительной гарантии конституционных прав и свобод инвалидов на территории соответствующих субъектов РФ. Следует отметить, что законотворческая практика субъектов РФ в данной сфере не отличается единообразием. Согласно ст. 2 Закона Республики Бурятия от 7 марта 2006 г. N 1564-III "О квотировании рабочих мест для инвалидов в Республике Бурятия" <7> квотирование рабочих мест понимается как выделение рабочих мест для трудоустройства инвалидов в соответствии с установленной квотой. Вместе с тем согласно ст. 2 Закона Омской области от 21 июля 2009 г. N 1174-ОЗ "О квотировании рабочих мест в Омской области" <8> под квотированием, помимо выделения рабочих мест, понимается еще и прием на них инвалидов. В связи с этим обязанность по квотированию рабочих мест работодателем считается исполненной только с момента принятия на работу инвалидов. Такая смысловая нагрузка способствует достижению реального результата по принятию на работу инвалида, а не заканчивается лишь формальным выделением рабочего места. Вместе с тем данная гарантия требует дополнительных гарантий ее реализации в отношении работодателей, в связи с чем Законом Омской области от 21 июля 2009 г. N 1174-ОЗ "О квотировании рабочих мест в Омской области" предусмотрена возможность заключения соглашений об организации рабочих мест для трудоустройства инвалидов (ст. 7.1). Без данных соглашений обеспечить расширенный понятийный смысл квотирования было бы невозможно и обременительно для работодателей.
--------------------------------
<7> Собрание законодательства Республики Бурятия. 2006. N 3 (84).
<8> Омский вестник. 2009. 24 июля. N 67.

Таким образом, установление дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина субъектами РФ требует системного подхода, позволяющего достичь эффективного результата. Вместе с тем формирование адекватной системы дополнительных гарантий не может обойтись без устойчивого ее функционирования. Нарушение функциональных связей дополнительных гарантий в рамках системы может разрушить саму систему. В связи с этим необходимо обеспечить стабильность действия дополнительных гарантий.
Данный принцип в рамках конституционно-правовой доктрины нашел свое отражение в ряде решений Конституционного Суда РФ <9>. В частности, была выражена правовая позиция, согласно которой при изменении правового регулирования законодатель субъекта РФ не обладает неограниченной свободой усмотрения и не может произвольно отказаться от взятых на себя ранее публично-правовых обязательств по предоставлению отдельным категориям граждан социальных гарантий. При внесении таких изменений, оказывающих неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Данный принцип предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также в случае необходимости - предоставление гражданам возможности в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям.
--------------------------------
<9> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2007 г. N 332-О-П "По жалобам граждан В.А. Анищенко, Г.В. Кириенко и других на нарушение их конституционных прав пунктом 3 статьи 4 и статьей 6 Закона Калининградской области "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 5.

Следует отметить, что принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства нельзя полностью в своем содержании свести к принципу стабильности правового регулирования. На данные обстоятельства справедливо указывает Н.А. Арапов <10>. Кроме того, понимание "доверия в праве" связано с наличием множества ценностей, лишь одной из которых является стабильность правового регулирования <11>. Таким образом, принцип стабильности применительно к действию дополнительных гарантий возможно анализировать вне конечной цели его действия, связанной с поддержанием доверия граждан к закону и действиям государства.
--------------------------------
<10> Арапов Н.А. Обязывающие последствия принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства в российском конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 10. С. 3 - 6.
<11> См.: Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. М.: Юрист, 2004. С. 50.

Не следует абсолютизировать роль данного принципа и понимать его как отсутствие возможности отмены дополнительных гарантий. Не отрицает такой возможности и Конституционный Суд РФ, который в своих правовых позициях указывает на ряд требований применительно к процедуре изменения правового регулирования. Одно из таких требований - это обоснованность изменений, направленных на исключение дополнительных гарантий. При этом данное требование является основополагающим в указанной процедуре, поскольку ему придается правовое значение <12>. Во многом этому способствует наличие в федеральном законодательстве норм, отражающих принцип стабильности. Так, согласно ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. В Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <13> указывается, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты РФ должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования и т.д. Такой подход акцентирует внимание на динамических характеристиках системы гарантий и не исчерпывается лишь сохранением действующей системы.
--------------------------------
<12> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2007 г. N 332-О-П "По жалобам граждан В.А. Анищенко, Г.В. Кириенко и других на нарушение их конституционных прав пунктом 3 статьи 4 и статьей 6 Закона Калининградской области "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 5.
<13> Российская газета. 2004. 31 августа. N 188.

С учетом проведенного анализа указанных положений судебных решений и законодательных актов можно утверждать, что принцип стабильности направлен на формирование устойчивой системы гарантий вне зависимости от изменяющихся обстоятельств, в т.ч. социально-экономического положения субъектов РФ. Более того, именно в условиях изменяющихся обстоятельств дополнительные гарантии прав и свобод должны обеспечить их реализацию и исключить возможность их ограничения. Дополнительные гарантии в полной мере проявляют свои регулятивные свойства, когда в обществе нарушается баланс частных и общественных интересов. В таких условиях данные дополнительные гарантии становятся отчетливо выраженными, поскольку воспринимаются обществом как основные гарантии, без которых граждане существовать не могут. В связи с этим исключение дополнительных гарантий в условиях ухудшения социально-экономического положения субъектов РФ способно вызвать социальный взрыв. Можно предположить, что Конституционный Суд РФ руководствуется и этими обстоятельствами, когда закрепляет в своих правовых позициях возможность отмены дополнительных гарантий в случае, если изменилось социально-экономическое положение субъекта РФ, с учетом необходимости соответствующего объективного обоснования. В такой ситуации ухудшение социально-экономического положения субъектов РФ не должно привести к необходимой отмене дополнительных гарантий. В данном случае цель дополнительных гарантий - предотвратить развитие неблагоприятных последствий ухудшения социально-экономического положения субъектов РФ. Именно поэтому система дополнительных гарантий в условиях проявления кризисных явлений в обществе и в экономике должна развиваться. Данная идеология поддерживается на федеральном уровне. В частности, распоряжением Правительства РФ от 27 января 2015 г. N 98-р утвержден план первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году <14>, положения которого направлены в том числе и на установление гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина в сложных социально-экономических условиях.
--------------------------------
<14> Российская газета. 2015. 2 февраля. N 19.

Таким образом, принцип стабильного действия дополнительных гарантий выражается в придании деятельности субъектов РФ по их установлению постоянного характера, отражающего планомерное совершенствование системы дополнительных гарантий.
Резюмируя изложенное, можно констатировать, что конституционно-правовая действительность обусловливает существование основополагающих подходов (принципов) к деятельности субъектов РФ по установлению дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод. Наличие таких принципов является объективной закономерностью развития деятельности субъектов РФ по установлению дополнительных гарантий. При этом возможность закрепления принципов в федеральном и региональном законодательстве, судебной практике требует дальнейшего теоретического познания их содержания.

Литература

1. Арапов Н.А. Обязывающие последствия принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства в российском конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 10. С. 3 - 6.
2. Калашников С.В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан в условиях формирования в России гражданского общества // Государство и право. 2002. N 10.
3. Канунникова Н.Г. О понятии принципов государственного управления // Административное право и процесс. 2012. N 2. С. 8 - 11.
4. Кеня И.А. Специфика принципов правового регулирования отношений в сфере государственного управления // Российская юстиция. 2013. N 4. С. 65 - 67.
5. Кивель В.Н. Понятие и общая характеристика гарантий как структурного элемента конституционно-правового статуса личности // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 8.
6. Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. М.: Юрист, 2004.
7. Лапаева В.В. Социология права. М.: Инфра-М, 2011.
8. Лексин И.В. "Действительные" и "мнимые" конституционные принципы // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 10. С. 2 - 6.
9. Таева Н.Е. Конституционно-правовые принципы обеспечения системного единства норм // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 12. С. 12 - 22.

Вернуться на предыдущую страницу