Законопроект направлен на расширение перечня лиц, имеющих преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата работников, с целью недопущения увольнения работников предпенсионного возраста.
Законопроект направлен на защиту трудовых прав членов многодетных семей. Конкретизируются права таких работников на оформление ежегодного оплачиваемого отпуска по своему желанию в удобное для них время, а также гарантии, установленные ст. 259 ТК РФ. Помимо этого устанавливаются гарантии при сокращении штатов для матерей и отцов, воспитывающих без супруга (супруги) детей в возрасте до четырнадцати лет.
Законопроект направлен на предоставление права на досрочное назначение страховой пенсии по старости медицинским работникам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в медицинских организациях других, помимо государственной и муниципальной системы здравоохранения организационно-правовых форм, при условии осуществления такими лицами медицинской помощи в рамках ОМС.
Иные вопросы К вопросу о равном доступе к муниципальной службе в Российской Федерации (Трифонов В.А.)К вопросу о равном доступе к муниципальной службе в Российской Федерации (Трифонов В.А.)
Дата размещения статьи: 12.04.2017
Вопрос о равном доступе к муниципальной службе имеет большое значение для развития российского муниципального права. Данная проблема особенно актуальна ввиду необходимости четкого нормативного закрепления права на равный доступ к муниципальной службе и определения его места и роли в многосоставном праве на участие в управлении делами государства.
Несмотря на отсутствие в Конституции Российской Федерации отдельного принципа равенства применительно к институту муниципальной службы, право на равный доступ к муниципальной службе в качестве основного принципа муниципальной службы закреплено в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 25-ФЗ).
Федеральный закон N 25-ФЗ устанавливает "равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего" <1>.
--------------------------------
<1> Ст. 4 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru.
В связи с этим вполне уместным является вопрос идентификации этого права как конституционного, учитывая, что Конституция Российской Федерации <2> прямо его не предусматривает, в отличие от права на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32 <3>).
--------------------------------
<2> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.03.2014 N 6-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru.
<3> См.: Пресняков М.В. Право равного доступа к муниципальной службе: проблема ограничительного регулирования // Местное самоуправление в системе публичной власти: Мат-лы Междунар. науч.-практ. конф. (21 января 2015 г.) / Поволжский институт управления - филиал РАНХиГС. Саратов, 2015. С. 5.
В юридической литературе нет единства мнений относительно нормативного закрепления на уровне Конституции Российской Федерации права равного доступа к муниципальной службе. Одним из исследователей, указывающих на необходимость такого закрепления, выступает С.Ю. Фабричный. Так, по мнению данного автора, доводами в пользу дополнения Конституции Российской Федерации в части, касающейся прав на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе, являются:
- органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;
- право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией Российской Федерации и предполагает в числе прочего возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;
- гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы <4>.
--------------------------------
<4> См.: Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. ... д. ю. н. М., 2005.
Схожее мнение относительно дополнения Конституции Российской Федерации правом на равный доступ к муниципальной службе имеет М.С. Зайцев. Молодой ученый считает, что указанное право обладает таким же принципиальным значением, как и право на равный доступ к государственной службе, поэтому "было бы нелогичным с точки зрения установления гарантий прав личности закреплять возможность доступа граждан к государственной службе без предоставления свободного доступа к муниципальной службе" <5>.
--------------------------------
<5> См.: Зайцев М.С. Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе, а также службе на государственных должностях // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. N 2(26). С. 211 - 212.
Подобную позицию занимают и авторы Комментария к Конституции Российской Федерации под редакцией В.Д. Зорькина. Авторы указанного Комментария справедливо подчеркивают, что "под управлением делами государства следует понимать все формы субъективно-публичного властвования в государстве, в том числе на уровне местного самоуправления (муниципального образования) посредством прямого волеизъявления граждан и в пределах полномочий выборных и других органов самоуправления (см. Постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П). Как подчеркнул КС РФ, народовластие, будучи одной из основ конституционного строя России, осуществляется и через признанное и гарантированное государством местное самоуправление. Народ не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность (см. Постановление КС РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П). Взаимодействие правомочий гражданина на участие в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления отражает диалектику государственных и муниципальных начал в конституционном механизме народовластия, что на конституционно-категориальном уровне проявляется через понятие "дела государства", включающее в том числе вопросы местного значения (ст. 130 Конституции)" <6>.
--------------------------------
<6> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; Под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересм. М.: Норма; Инфра-М, 2011. С. 201.
Противоположный подход к вопросу о закреплении на конституционном уровне права на равный доступ к муниципальной службе демонстрирует В.А. Санеев. Этот автор полагает, что "на современном этапе нет необходимости менять Конституцию Российской Федерации ради юридического закрепления данного права". В качестве аргумента им приводится позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в Постановлении N 19-П от 15 декабря 2003 г. <7>, в соответствии с которой право граждан на равный доступ к муниципальной службе в Конституции Российской Федерации текстуально (формально-юридически) не закреплено, однако смысловой потенциал ст. 19 и 32 все же позволяет говорить о признании государством этого права <8>.
--------------------------------
<7> Постановление Конституционного Суда РФ N 19-П от 15.12.2003 // СПС "КонсультантПлюс".
<8> См.: Санеев В.А. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2009. N 71. С. 28.
По мнению Е.Е. Подкопаевой, сформулированный в Федеральном законе N 25-ФЗ принцип равного доступа к муниципальной службе полностью соответствует принципу равенства применительно к институту государственной службы, закрепленному в Конституции Российской Федерации. "Понимание принципа формального равенства как критерия правовой природы норм, предложенное проф. В.В. Лапаевой, также подтверждает единый подход к действию данного принципа в рамках институтов государственной и муниципальной службы" <9>.
--------------------------------
<9> Цит. по: Подкопаева Е.Е. Принцип формального равенства в рамках института муниципальной службы в России и за рубежом: Сб. тр. Междунар. науч. конф. (10 - 11 июня 2015 г.). М.: Современная экономика и право, 2015. С. 575.
А.А. Саломатин, сравнивая значимость равного доступа к государственной и муниципальной службе, отмечает, что "право на равный доступ к муниципальной службе имеет такое же принципиальное значение в системе конституционных прав граждан, как и право на равный доступ к государственной службе". Характер местного самоуправления публичный, и, несмотря на специфичность осуществления местного самоуправления, не стоит законодательно разделять понятия "государственная служба" и "муниципальная служба" <10>.
--------------------------------
<10> Саломатин А.А. Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе: сравнительно-правовая характеристика и выявление основных проблем // Государство, право, общество: проблемы взаимодействия: Сб. ст. II Междунар. науч.-практ. конф. (29 апреля 2015 г.). Пенза, 2015. С. 85.
Наиболее правильным представляется нам подход тех исследователей, которые предлагают объединить право граждан на равный доступ к государственной службе и право на равный доступ к муниципальной службе под одним названием. В литературе можно встретить различные его наименования.
По словам С.Е. Чаннова, "на современном этапе конституционного развития Российского государства более правильным нам видится закрепление права равного доступа граждан к публичной службе, которое бы объединяло и право на доступ к государственной службе, и право на доступ к муниципальной", и принятие нормативно-правового акта, направленного на регулирование публичной службы Российской Федерации <11>. Е.Н. Ламанов право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе предлагает именовать как "право на официальную службу по управлению делами государства" <12>.
--------------------------------
<11> См. подр.: Чаннов С.Е. Право на доступ к публичной службе Российской Федерации // Администратор суда. 2009. N 1. С. 42.
<12> См. подр.: Ламанов Е.Н. Право граждан на равный доступ к государственной, муниципальной службе и к участию в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 8.
Таким образом, обобщая вышеизложенные мнения специалистов, можно сделать следующие выводы.
Равный доступ к муниципальной службе представляет собой право каждого гражданина России (гражданина иностранного государства <13>) на вступление с органами местного самоуправления в служебно-трудовые отношения, при реализации которого у граждан нашего государства (иностранных граждан) возникает возможность на профессиональной основе и без ограничений дискриминационного характера участвовать на уровне муниципального образования в управлении делами государства.
--------------------------------
<13> Участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе. См.: ст. 1 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru.
В правовой науке нет единства мнений относительно вопроса законодательного установления в Конституции Российской Федерации права на равный доступ к муниципальной службе. На наш взгляд, законодательное закрепление на конституционном уровне права на равный доступ к муниципальной службе создаст дополнительные предпосылки для формирования эффективного конституционно-правового механизма реализации данного права.
Представляется правильным и целесообразным объединение под одним наименованием права на равный доступ к государственной службе и права на равный доступ к муниципальной службе, таким, как "право равного доступа граждан к публичной службе", а также его нормативное закрепление в отдельном нормативном правовом акте.
Литература
1. Зайцев М.С. Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе, а также службе на государственных должностях // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. N 2(26). С. 211 - 214.
2. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; Под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересм. М.: Норма; Инфра-М, 2011. 1008 с.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.03.2014 N 6-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.04.2016).
4. Пресняков М.В. Право равного доступа к муниципальной службе: проблема ограничительного регулирования // Местное самоуправление в системе публичной власти: Мат-лы Междунар. науч.-практ. конф. (21 января 2015 г.) / Поволжский институт управления - филиал РАНХиГС. Саратов, 2015. С. 5 - 7.
5. Постановление Конституционного Суда РФ N 19-П от 15.12.2003 // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 1.
6. Саломатин А.А. Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе: сравнительно-правовая характеристика и выявление основных проблем // Государство, право, общество: проблемы взаимодействия: Сб. ст. II Междунар. науч.-практ. конф. (29 апреля 2015 г.). Пенза, 2015. С. 83 - 87.
7. Санеев В.А. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2009. N 71. С. 28 - 33.
8. Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. ... д. ю. н. М., 2005. 480 с.
9. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.04.2016).
10. Подкопаева Е.Е. Принцип формального равенства в рамках института муниципальной службы в России и за рубежом: Сб. тр. Междунар. науч. конф. (10 - 11 июня 2015 г.). М.: Современная экономика и право, 2015. С. 572 - 580.
11. Чаннов С.Е. Право на доступ к публичной службе Российской Федерации // Администратор суда. 2009. N 1. С. 40 - 43.
12. Ламанов Е.Н. Право граждан на равный доступ к государственной, муниципальной службе и к участию в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 8 - 12.
