Последние новости:

Все статьи Иные вопросы Медиация на государственной гражданской службе: за и против (Воробьева М.В.)

Вначале стоит сказать о том, что само понятие "медиация" для законодательства Российской Федерации является относительно новым. Необходимость в привнесении этой процедуры на российскую почву возникла сравнительно недавно, и связано это в первую очередь с загруженностью судов и тенденцией к развитию судебной системы в русле международных принципов. Россия, вступив в Совет Европы, приняла на себя целый ряд новых обязательств, в том числе по облегчению доступа к правосудию. В Рекомендации N R(81)7, принятой Комитетом министров Совета Европы 14 мая 1981 г., сказано: "Государствам-членам следует применять все нормативные меры, чтобы... упростить, ускорить, удешевить судебное разбирательство по гражданским, торговым, административным, социальным или налоговым делам". И далее говорится: "Следует применять меры по облегчению или упрощению, где это уместно, примирения сторон или дружественного урегулирования спора до принятия его к производству или же в ходе разбирательства" <1>.
--------------------------------
<1> Максуров А.А. Медиация в праве: вопросы определения понятия // Российская юстиция. 2013. N 12. С. 60 - 63.

В целях реализации данных положений в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 27.07.2010 N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" (далее - ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)"). В соответствии с указанным Федеральным законом под процедурой медиации понимается способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения.
Частью второй статьи первой ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" предусматривается, что процедуры медиации можно применять к спорам, возникающим из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также спорам, возникающим из трудовых правоотношений и семейных правоотношений.
В целях конкретизации данных положений применительно к разным сферам впоследствии были подготовлены подзаконные акты, комментарии и разъяснения федеральных органов исполнительной власти.
Тем не менее на практике часто возникает вопрос, что следует считать медиацией - отдельную службу или технологию общения, которую может применить каждый человек.
На наш взгляд, медиация - это все-таки определенная технология общения, которая предполагает владение навыками позитивного осознанного общения, создающими основу для предотвращения и (или) эффективного разрешения споров и конфликтов в повседневных условиях без проведения медиации как полноценной процедуры.
С учетом изложенного возникает вопрос: могут ли быть применимы процедуры медиации к рассмотрению служебных споров на государственной гражданской службе? По этому вопросу среди теоретиков существуют две противоположные позиции.
Одна точка зрения базируется на том, что в Законе напрямую указано, к каким видам споров медиация не применяется.
Так, в соответствии со статьей 1 ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" процедура медиации не применяется к коллективным трудовым спорам, а также к спорам, возникающим из отношений, указанных в части 2 настоящей статьи, в случае, если такие споры затрагивают или могут затронуть права и законные интересы третьих лиц, не участвующих в процедуре медиации, или публичные интересы.
В связи с тем, что конфликты, возникающие на государственной гражданской службе, затрагивают публичные интересы и интересы третьих лиц, применение процедур медиации к ним представляется затруднительным.
Другая точка зрения основывается на том, что исключение возможности участия посредников в рассмотрении конфликтов, возникающих на государственной гражданской службе, является ущемлением прав государственных гражданских служащих. В соответствии с подпунктом 15 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе" (далее - ФЗ "О государственной гражданской службе") гражданский служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе. Подобное ограничение прав не компенсируется предоставлением дополнительных гарантий <2>.
--------------------------------
<2> Щукина Т.В. Альтернативные методы разрешения конфликтов на государственной гражданской службе: проблемы и новые подходы. М., 2012.

Вместе с тем, принимая во внимание, что проведение медиации основывается на принципе равноправия и взаимоуважения сторон, конструктивном поведении в условиях конфликта, медиативный подход к разрешению споров может быть дополнительной гарантией мирного разрешения конфликта в повседневной профессиональной деятельности.
По мнению Верховного Суда Российской Федерации, развитие примирительных процедур является одним из приоритетных направлений совершенствования существующих в Российской Федерации механизмов урегулирования споров и защиты нарушенных прав граждан. Вместе с тем, как полагает Верховный Суд Российской Федерации, основные причины того, что примирительные процедуры не нашли в настоящее время широкого применения, могут заключаться в следующем: новизне процедуры, высокой степени конфликтности отношений участников спора, отсутствии навыка и традиций по ведению переговоров. Положительным качеством рассматриваемой процедуры является небольшой срок урегулирования конфликта, поскольку нет необходимости собирать доказательства, привлекать свидетелей, назначать экспертизу и т.д. Наряду с этим все субъекты, чьи права затронуты спорным правоотношением, могут принимать участие в урегулировании споров посредством медиации как равноправные участники переговорного процесса. При этом медиатор не является субъектом спорного правоотношения и не может быть представителем одной из сторон. Он выступает в качестве посредника, с помощью которого стороны самостоятельно и добровольно принимают решение. По мнению Верховного Суда Российской Федерации, развитие альтернативных методов разрешения споров является действенным способом оптимизации судебной нагрузки посредством уменьшения дел в судах, что, в свою очередь, позволит повысить качество правосудия и обеспечить надежные гарантии прав граждан на судебную защиту <3>.
--------------------------------
<3> Справка Верховного Суда Российской Федерации "Справка о практике применения Федерального закона "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2012. N 8.

На наш взгляд, доводы в пользу второй точки зрения кажутся более состоятельными и обоснованными.
Кроме того, зарубежная практика также доказывает, что процедура медиации вполне применима во многих сферах.
Ц. Шамликашвили, проводя свои исследования, пришел к выводу, что "в ряде экономически развитых стран высокую эффективность медиации и экономическую целесообразность метода подтверждают результаты урегулирования споров в государственных органах и министерствах, где была реализована программа применения медиации. При этом основными преимуществами такого подхода оказались: сокращение сроков работы с жалобами, снижение издержек, большие возможности по сохранению отношений между сторонами спора, кроме того, стороны лучше соблюдают достигнутые соглашения" <4>.
--------------------------------
<4> Шамликашвили Ц. Медиация - междисциплинарная наука // Психология и педагогика: современные методики и инновации, опыт практического применения: Сборник материалов III Общероссийской научно-практической дистанционной конференции с международным участием. Липецк: Кватро, 2013. С. 5 - 6.

В законодательстве Российской Федерации, на наш взгляд, есть правовые нормы, позволяющие использовать процедуры медиации в том числе на государственной гражданской службе.
Например, в части седьмой статьи 70 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрена возможность урегулирования служебного спора путем непосредственных переговоров государственного служащего и представителя нанимателя. Данная норма в совокупности с положением статьи 37 Конституции Российской Федерации признает право каждого на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения. Анализ главы 16 ФЗ "О государственной гражданской службе" также показывает, что законодатель фактически предусмотрел три способа разрешения служебных споров на государственной гражданской службе: переговоры, рассмотрение комиссиями по служебным спорам и судом.
Частью пятой статьи 15 ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" предусмотрено, что медиаторами не могут быть лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы, должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом. Данная норма, на наш взгляд, может стать гарантией того, что медиатор при рассмотрении служебных споров, возникающих на государственной гражданской службе, действительно будет независимой нейтральной стороной.
Кроме того, анализ судебной практики также показывает, что процедуры медиации могут быть применимы к трудовым отношениям, не нарушая при этом прав субъектов данных правоотношений.
Пример. Работник К. был уволен по сокращению штата с должности специалиста отдела. Однако при проведении сокращения работодатель не предложил ему все имеющиеся вакантные должности. В ответ на допущенное нарушение работник предъявил к компании иск о восстановлении на работе и взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула, а также компенсации морального вреда. Директор компании был очень удивлен таким поворотом дела, т.к. при сокращении этому сотруднику было выплачено несколько окладов, и обвинил К. в алчности и неблагодарности.
В ходе медиации выяснилось, что истинным интересом К. при сокращении было отнюдь не получение пособия, а сохранение трудовых отношений на период трудоустройства. Как пояснил К., ему было бы легче трудоустроиться, если бы компания предоставила ему еще несколько месяцев на поиск подходящей работы, что позволило бы ему выгоднее продать себя на рынке труда. Кроме того, работник был недоволен тем, что более года он фактически выполнял функции заместителя начальника отдела, в то время как его должность этого факта не отражала. До проведения процедуры медиации К. был намерен восстановиться на работе и продолжать трудовую деятельность до того момента, пока не найдет новое место. Для работодателя же принципиальным был вопрос сокращения фонда оплаты труда, что и пояснил его представитель. В ходе медиации стороны, поняв истинные интересы друг друга, пришли к соглашению о заключении срочного трудового договора на неполное рабочее время. Это позволило компании сократить правовые риски в случае восстановления работника и взыскания в его пользу среднего заработка за время вынужденного прогула, а сотруднику - повысить шансы на трудоустройство. Кроме того, работодатель согласился внести изменение в трудовую книжку истца - сделать запись о переводе его на должность заместителя начальника отдела с момента фактического выполнения работником соответствующих обязанностей <5>.
--------------------------------
<5> Енютин Г. Медиация в трудовых спорах: третий не лишний // Кадровик.ру. 2011. N 5. С. 13 - 14.

Из приведенного выше примера видно, что в результате использования процедуры медиации в трудовых отношениях сотрудник получил гораздо больше, чем получил бы в случае выигранного судебного разбирательства. Даже если решение в суде было бы принято в его пользу, он мог бы потом месяцами, а то и годами искать работу. Наличие трудовых отношений поможет работнику более уверенно вести себя на собеседовании, а должность "заместитель начальника отдела", указанная в трудовой книжке, позволит претендовать на вакансии более высокого уровня и рассчитывать на достойное вознаграждение. Кроме того, работодатель обязался при необходимости дать работнику хорошие рекомендации.
В свою очередь, работодатель был избавлен от немалых судебных расходов, компенсировать которые он не смог бы даже при удачном для него исходе, поскольку работника законодательство Российской Федерации освобождает от подобных затрат. И самое главное: работодатель смог избежать взыскания с него компенсации среднего заработка за вынужденный прогул, которая увеличивается по мере разбирательства (как правило, несложный трудовой спор рассматривается судом в течение как минимум 6 - 8 месяцев) и взимается за весь период - с момента увольнения до вынесения судом решения о восстановлении. И это только очевидная выгода. Нелишним будет также упомянуть о том, что способность работодателя решить любой спор миром всегда положительно влияет на других сотрудников в коллективе, наблюдающих за конфликтом.
На основании изложенного, по аналогии с трудовыми отношениями процедура медиации, на наш взгляд, вполне может быть применима в том числе к служебным спорам, возникающим на государственной гражданской службе, без ущемления интересов какой-либо из сторон.
Кроме того, отмечаем, что, как показывает практика, в случае необходимости правового урегулирования какой-либо сферы отношений либо возникновения пробела в правовом регулировании всегда можно инициировать внесение изменений, в том числе и в федеральное законодательство Российской Федерации.
Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Федерального Собрания Российской Федерации в своих рекомендациях на тему "Процедура медиации в юридической практике: современное состояние, тенденции и перспективы" отмечает возникновение потребности в расширении предмета правового регулирования Федерального закона "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)". Действующая редакция, по мнению Комитета, отличается узким подходом в определении категории дел, по которым может быть проведена процедура медиации, ограничивая сферу применения спорами, возникающими из гражданских, семейных, трудовых правоотношений.
Отмечая важность вышеуказанных проблем, Комитет Совета Федерации рекомендует Министерству юстиции Российской Федерации:
1) проработать вопрос о целесообразности внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации в части применения медиации для разрешения конфликтов, в том числе в области публичного права;
2) рассмотреть вопрос внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации в части включения помощи по урегулированию правовых споров в рамках медиации в состав юридической помощи;
3) проработать вопрос о необходимости расширения предмета правового регулирования Федерального закона "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)";
4) активно содействовать популяризации института медиации, привлекая для этих целей средства массовой информации <6>.
--------------------------------
<6> Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации www.council.gov.ru.

Учитывая изложенное, на наш взгляд, на законодательном уровне также возможно обсудить вопрос о внедрении процедуры медиации на государственной гражданской службе.
Например, на практике в отношении государственной гражданской службы эта идея может быть реализована путем включения в состав конкурсной комиссии, аттестационной комиссии, комиссии по урегулированию конфликта интересов либо комиссии по рассмотрению служебных споров медиатора в качестве независимого эксперта. В соответствии с нормами ФЗ "О государственной гражданской службе" в состав конкурсной комиссии и аттестационной комиссии включены в том числе независимые эксперты. Их число должно составлять не менее одной четверти (часть 8 статьи 22 ФЗ "О государственной гражданской службе", часть 10.1 статьи 48 ФЗ "О государственной гражданской службе"). По нашему мнению, одним из независимых экспертов, включенных в указанные комиссии, вполне может быть медиатор. Таким образом, это позволило бы разрешать с помощью данной процедуры служебные споры, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, а также служебные споры, связанные с прохождением государственной гражданской службы. Кроме того, на наш взгляд, целесообразно было бы законодательно наделить гражданских служащих, а также граждан, желающих поступить на гражданскую службу, либо граждан, ранее состоявших на государственной гражданской службе, правом самостоятельно привлекать медиаторов для разрешения служебных споров на любой стадии.
На наш взгляд, использование медиатора стало бы, во-первых, дополнительной гарантией обеспечения и защиты прав граждан, во-вторых, позволило бы сэкономить время граждан на последующее обращение в суд за обжалованием решений либо действий представителя нанимателя, в-третьих, разгрузило бы суды от судебных дел, связанных с рассмотрением служебных споров, возникающих на государственной гражданской службе.
Конечно, не стоит забывать о том, что, учитывая специфику отношений, возникающих на государственной гражданской службе, при внедрении процедуры медиации на практике можно столкнуться с рядом трудностей. Например, возможна такая ситуация, когда при рассмотрении служебного спора с участием медиатора необходимо будет вносить изменения в служебный контракт. В этой связи необходимо помнить, что нельзя допускать ухудшения положения сторон, а также то, что в соответствии с частью пятой статьи 24 ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме.
Также, по нашему мнению, было бы уместно для государственных гражданских служащих в качестве одного из курсов повышения квалификации ввести курс "Применение медиативных процедур в юриспруденции", также возможно введение практики сотрудничества кадровых служб государственных органов с организациями, осуществляющими деятельность по обеспечению процедуры медиации.
Кроме того, внедрение медиативных процедур в систему государственной гражданской службы возможно путем применения следующих способов.
1. Медиативная оговорка в служебном контракте. В силу положений пункта 5 части 4 статьи 24 ФЗ "О государственной гражданской службе" в служебном контракте могут наряду с существенными условиями также предусматриваться иные условия, не ухудшающие положения гражданского служащего по сравнению с положением, установленным ФЗ "О государственной гражданской службе", другими законами и иными нормативными правовыми актами. Данное положение, на наш взгляд, позволяет прописать в служебном контракте норму, в соответствии с которой по соглашению сторон споры, которые могут возникнуть на государственной гражданской службе, будут рассматриваться также с применением процедуры медиации.
2. Заключение соглашения о проведении процедуры медиации. Федеральным законом "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" допускается в том числе заключение указанного соглашения, в связи с которым начинает применяться процедура медиации в отношении спора или споров, уже возникших между сторонами. Данный механизм можно также, на наш взгляд, перенести в систему государственной гражданской службы.
3. Принятие органом государственной власти ведомственного акта о порядке и случаях применения процедуры медиации. В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 5 ФЗ "О государственной гражданской службе" регулирование отношений, связанных с гражданской службой, может осуществляться в том числе нормативными правовыми актами государственных органов. Таким нормативным правовым актом может быть, например, приказ или распоряжение. В данном нормативном правовом акте могут быть урегулированы организационные вопросы проведения процедуры медиации на государственной гражданской службе, критерии подбора медиаторов, должностные лица, которые будут ответственны за применение процедуры медиации при рассмотрении служебных споров, возникающих именно в данном государственном органе. Данный способ удобен тем, что указанный нормативный правовой акт будет распространяться сразу на всех сотрудников, на него можно будет делать ссылку в служебных контрактах.
Применение данных мер позволило бы сделать процедуру рассмотрения служебных споров более прозрачной, открытой для широкого круга общественности, эффективной, обеспечить конструктивное поведение субъектов спора.

Литература

1. Енютин Г. Медиация в трудовых спорах: третий не лишний // Кадровик.ру. 2011. N 5.
2. Максуров А.А. Медиация в праве: вопросы определения понятия // Российская юстиция. 2013. N 12. С. 60 - 63.
3. Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации www.council.gov.ru.
4. Справка Верховного Суда Российской Федерации "Справка о практике применения Федерального закона "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2012. N 8.
5. Щукина Т.В. Альтернативные методы разрешения конфликтов на государственной гражданской службе: проблемы и новые подходы. М., 2012.
6. Шамликашвили Ц. Медиация - междисциплинарная наука // Психология и педагогика: современные методики и инновации, опыт практического применения: Сборник материалов III Общероссийской научно-практической дистанционной конференции с международным участием. Липецк: Кватро, 2013.

Вернуться на предыдущую страницу