Последние новости:

Все статьи Иные вопросы Тенденции развития законодательства об отраслях сельского хозяйства (Минина Е.Л.)

В структуре аграрного законодательства исследователями традиционно выделяется нормативный массив об отраслях сельского хозяйства. Однако представления о том, что входит в этот нормативный массив, различаются.
И.Ф. Казьмин, исследуя внутреннюю структуру сельскохозяйственного законодательства на его горизонтальном уровне, указывал, что в ее основу положена "взаимосвязь между соответствующими нормами (по целям, функциям, содержанию), которая является производной от фактической взаимосвязи регулируемых отношений" <1>. Автор считал необходимым выделять "те подразделения аграрного законодательства, которые регулируют основную деятельность" сельскохозяйственных организаций, распределяя имеющийся по данному вопросу нормативный материал на три основные группы, регулирующие растениеводство, животноводство и подсобное производство в колхозах и совхозах (под которым понималось ведение вспомогательных по отношению к сельскохозяйственному производству видов деятельности, таких как промышленная переработка произведенной продукции). При этом дальнейшее деление законодательства о растениеводстве и о животноводстве, по мнению И.Ф. Казьмина, осуществляется по подотраслям названных отраслей сельского хозяйства (например, выращивание зерновых и овощеводство в растениеводстве, овцеводство и птицеводство в животноводстве), однако "внутри каждого из данных системных образований... имеются элементы, обслуживающие одновременно всю систему" (совокупность актов о семеноводстве и о защите растений в растениеводстве, о ветеринарии и племенном деле - в животноводстве) <2>.
--------------------------------
<1> Казьмин И.Ф. Сельскохозяйственное законодательство (Проблемы и перспективы). М., 1980. С. 45.
<2> Там же. С. 48 - 49.

М.И. Козырь, говоря об аграрном законодательстве в конце 2000-х гг., утверждал, что федеральные законы, относящиеся к сфере регулирования отдельных отраслей сельскохозяйственного производства, такие как Законы "О зерне", "О ветеринарии", "О племенном животноводстве", составляют в нем "особую группу" <3>.
--------------------------------
<3> См.: Козырь М.И. Аграрное законодательство - составная часть системы российского законодательства // Аграрное и земельное право. 2008. N 8 (44). С. 11.

В.С. Елисеев, выступая в пользу "широкого взгляда" на сельское хозяйство, при котором в него включаются, в частности, рыболовство и рыбоводство, считает, что растениеводство и животноводство, являясь "главными отраслями сельскохозяйственной экономики", составляют сельское хозяйство в его узкой трактовке и "должны выступать главным критерием выделения особенной части аграрного права" <4>.
--------------------------------
<4> Елисеев В.С. О структуре особенной части аграрного права // Аграрное и земельное право. 2021. N 7 (199). С. 64.

Представляется, что подход, при котором выделяются две основные отрасли аграрного производства - растениеводство и животноводство, позволяет точнее определить, отношения в области каких направлений сельскохозяйственной деятельности могут быть отнесены к отношениям, регулируемым законодательством об отраслях сельского хозяйства. Очевидно, что кроме подотраслей растениеводства и животноводства (таких как льноводство, виноградарство, пчеловодство) следует выделить два направления, связанные:
с организацией тиражирования охраняемых авторским правом достижений сельскохозяйственной науки (селекционных достижений) - это семеноводство и племенное дело;
защитой сельскохозяйственных животных и растений от болезней и вредителей. Это ветеринария и карантин растений, которые не являются сельскохозяйственным производством, но неразрывно с ним связаны.
Особенностью правовой регламентации названных двух направлений является применение государственного надзора и контроля, а также других элементов разрешительной системы. Этим обстоятельством, как и остротой решения вопросов перераспределения функций органов государственного управления и установления мер ответственности за нарушения в указанных сферах, очевидно, в значительной степени объясняется тот факт, что в современном российском аграрном законодательстве наибольшее количество ежегодно вносимых изменений и дополнений, а также предлагаемых новых редакций действующих федеральных законов связано с указанными двумя направлениями деятельности в сфере сельского хозяйства.
При этом на всем протяжении развития российского аграрного законодательства за последнее столетие, начиная с первых лет советской власти, все отмеченные направления правового регулирования в области отраслей сельского хозяйства прослеживаются достаточно отчетливо. Но существенно видоизменились подходы к формам закрепления нормативных положений: те отношения в области сельского хозяйства, которые в настоящее время являются предметом регулирования федеральных законов, в советское время регламентировались исключительно подзаконными актами. Затрагивая далее исторически сложившиеся особенности отраслевого законодательства в той мере, в какой они влияют на существующее положение вещей, в отношении современного состояния аграрного регулирования мы остановим внимание в основном только на законодательстве в узком смысле слова, а именно - на сложившейся системе федеральных законов в области отраслей сельскохозяйственного производства.
В советский период наибольшей степенью консолидации и системности отличалось законодательство о ветеринарии, отношения в области которой регулировались особым нормативным правовым актом - Ветеринарным уставом Союза ССР, утверждавшимся Советом Министров СССР. Всего было принято три таких устава - в 1937, 1951 и 1967 гг., каждый из которых по содержанию соответствовал федеральному закону в современном его понимании. Так, Ветеринарный устав 1937 г. <5> включал разделы "Задачи государственной ветеринарии", "Ветеринарно-санитарные мероприятия при перевозках, ввозе и вывозе", "Организация ветеринарного дела в Союзе ССР". Положения Ветеринарного устава 1967 г. <6> составили основу одного из первых законодательных актов Российской Федерации в сфере аграрного регулирования - Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии).
--------------------------------
<5> Утв. Постановлением ЦИК СССР от 13 января 1937 г.
<6> Утв. Постановлением Совмина СССР от 22 декабря 1967 г. N 1142.

Правовое регулирование обеспечения фитосанитарной безопасности в советский период осуществлялось путем принятия подзаконных актов менее высокого уровня: среди общесоюзных нормативных актов особое место отводилось ведомственным актам, значительная часть вопросов в данной сфере общественных отношений составляли компетенцию союзных республик.
Так, Министерство сельского хозяйства СССР утверждало Устав государственной службы по карантину растений в СССР; перечень вредителей и болезней растений и сорняков, для борьбы с которыми осуществляются карантинные мероприятия; условия и правила вывоза семян, растений и продукции растительного происхождения с территорий, на которые наложен карантин.
На республиканском уровне утверждались, в частности, правила по борьбе с сорными растениями: например, в РСФСР - Основные общереспубликанские правила по борьбе с сорными растениями на территории РСФСР <7>.
--------------------------------
<7> Утв. Постановлением Совмина РСФСР от 18 мая 1962 г. N 698.

С принятием Федерального закона от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ "О карантине растений" соответствующее законодательство впервые было кодифицировано, причем это не сопровождалось отменой действовавших ранее постановлений правительства по данному вопросу.
Сопоставление данного Федерального закона и Закона о ветеринарии в его первоначальной редакции показывает существенную схожесть этих нормативных правовых актов в отношении структуры, содержания, круга охватываемых вопросов. Однако их дальнейшая судьба различна.
Закон о ветеринарии действует до сих пор, т.е. в течение уже 30 лет; за это время в него внесено существенное количество изменений - в частности, введено 17 новый статей, в том числе регулирующих новые крупные группы отношений, связанных с предупреждением и лечением болезней животных и обеспечением защиты населения от общих для человека и животных болезней: это, например, статьи о ветеринарных правилах, раздел о порядке государственной регистрации кормовых добавок.
В отношении обеспечения фитосанитарной безопасности был выбран другой способ обновления законодательства: принят новый Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 206-ФЗ "О карантине растений" (далее - Закон о карантине растений), который впервые определил содержание карантинных фитосанитарных требований, порядок ввоза и вывоза подкарантинной продукции, осуществления мониторинга карантинного фитосанитарного состояния территории Российской Федерации. Но при этом он не привнес концептуальных изменений в правовое регулирование рассматриваемой сферы общественных отношений, и в целом объем произведенных правок обоих законов о карантине растений с момента принятия первого из них до настоящего времени сопоставим с объемом названных выше изменений Закона о ветеринарии. Поэтому разница в подходах к выбору форм законодательной техники объясняется, на наш взгляд, только спецификой современного законотворческого процесса, в котором инициатива по разработке законопроектов чаще всего принадлежит ведомствам, и, соответственно, их принятие во многом зависит от успешности действий того или иного ведомства по их продвижению.
Особенностью российского законодательства является то, что регулирование отношений в области защиты растений оказалось разделенным между двумя федеральными законами - вышеназванным Законом о карантине растений и Федеральным законом от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами". В большинстве стран ближнего зарубежья вопросы безопасного применения средств защиты растений, в том числе пестицидов и агрохимикатов, включены в состав законов о защите растений <8>. При этом защита растений в национальных правопорядках обычно рассматривается как более широкое понятие, чем карантин растений. Так, в Законе Республики Беларусь "О карантине и защите растений" защита растений определяется как правовой режим, предусматривающий систему мер по борьбе с особо опасными вредными организмами и порядок обращения со средствами защиты растений.
--------------------------------
<8> См., например, Закон Туркменистана от 18 июня 2016 г. N 413-V "О защите растений", Закон Республики Казахстан от 3 июля 2002 г. N 331-II "О защите растений", Закон Республики Беларусь от 25 декабря 2005 г. N 77-З "О карантине и защите растений", Закон Республики Таджикистан от 2 января 2019 г. N 1567 "О карантине и защите растений".

В России Закон о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами был принят одним из первых среди законодательных актов нового государства. Им, в частности, введены обязательность государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов и запрет оборота пестицидов и агрохимикатов, которые не внесены в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации. Соответственно, принятый через четыре года Федеральный закон был ограничен сферой регулирования карантина растений <9> без регламентации правил оборота и использования средств защиты растений.
--------------------------------
<9> Карантин растений согласно п. 13 ст. 2 Закона о карантине растений представляет собой "правовой режим, предусматривающий систему мер по охране растений и продукции растительного происхождения от карантинных объектов на территории Российской Федерации".

По сути, законодательный массив, посвященный безопасному обращению с пестицидами и агрохимикатами, находится на стыке отраслей законодательства, регулирующих вопросы промышленной безопасности (в части безопасности химических производств), экологической безопасности и фитосанитарной безопасности. В нашей стране он относится к аграрному законодательству на основании главным образом того, что пестициды и агрохимикаты используются преимущественно в процессе сельскохозяйственного производства и функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере безопасного обращения с ними уполномочен осуществлять Минсельхоз России <10>.
--------------------------------
<10> См.: Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450.

Перспективы развития рассматриваемого направления законодательного регулирования связаны, как представляется, с возможным формированием более общего подхода к регламентации вопросов разработки, производства и безопасного применения химических веществ, к которым относятся пестициды и агрохимикаты. Указанный подход среди стран ближнего зарубежья реализован, например, в Республике Молдова, где Закон от 29 ноября 2018 г. N 277 "О химических веществах" на основе нормативных актов Европейского союза регулирует в том числе порядок регистрации, авторизации и применения средств защиты растений.
В связи с этим уместно напомнить, что Основами государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу <11> поставлена задача (подп. 1 п. 13) принятия базового федерального закона о химической безопасности, законов субъектов РФ в этой области, а также нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию указанных законов.
--------------------------------
<11> Утв. Указом Президента РФ от 11 марта 2019 г. N 97.

Отметим, что ни ветеринария, ни карантин растений не являются исключительно сельскохозяйственными направлениями деятельности. Особенно заметной является тенденция движения к комплексному регулированию в отношении ветеринарного законодательства.
В середине прошлого века, когда данное законодательство формировалось, ветеринарная служба занималась преимущественно профилактикой и лечением болезней продуктивных сельскохозяйственных животных, выращиваемых в сельскохозяйственных предприятиях и личных хозяйствах граждан. К настоящему времени существенно возросли как количество домашних питомцев, которых граждане содержат в качестве животных-компаньонов, и, соответственно, роль обеспечения их здоровья и благополучия, так и то значение, которое придается в обществе гуманному обращению с домашними животными, борьбе с их безнадзорностью. В связи с этим можно отметить следующие тенденции развития ветеринарного законодательства, отчетливо проявляющиеся на современном этапе:
увеличение числа норм, направленных на обеспечение защиты от болезней домашних животных, не являющихся сельскохозяйственными. Показательно, что особенно бурные обсуждения в последнее время вызвал законопроект о внесении дополнений в Закон о ветеринарии относительно маркирования и учета таких животных; данный законопроект принят и вступил в силу в 2023 г. только в отношении сельскохозяйственных животных <12>, однако не вызывает сомнений, что принятие решения о маркировании иных животных является делом времени;
тесная связь и отчасти пересечение с нормами законодательства об ответственном обращении с животными, которое находится в стадии формирования <13> после принятия Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Последний, например, относит к общим требованиям к содержанию животных их владельцами обеспечение своевременного оказания животным ветеринарной помощи и своевременного осуществления обязательных профилактических ветеринарных мероприятий, а Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору является одним из органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в области обращения с животными <14>;
регулирование ряда вопросов ветеринарной медицины общим законодательством о здравоохранении. Так, Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" ввел общее определение лекарственных средств, распространяющееся как на лекарственные средства для медицинского применения, так и на лекарственные средства для ветеринарного применения. При этом данный Федеральный закон определяет особенности проведения клинических исследований, экспертизы и регистрации лекарственных препаратов для ветеринарного применения.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 28 июня 2022 г. N 221-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О ветеринарии".
<13> В литературе высказывается мнение и о том, что в России появилась новая отрасль права - право обращения с животными; такая отрасль права (Animal law) признана и хорошо развита в ряде зарубежных стран (США, Новая Зеландия, Великобритания) (см.: Кобжицкий Д.А. Право обращения с животными (Animal Law) как новая отрасль российского права // Молодой ученый. 2020. N 19 (309). С. 301 - 308).
<14> См.: Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в области обращения с животными, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1089.

Существуют три неразрывно связанных между собой направления деятельности в сельском хозяйстве, представляющие собой разработку и внедрение научных достижений в растениеводстве и животноводстве: селекция, семеноводство и племенное животноводство.
Селекция - выведение новых сортов растений и пород животных - изначально в Советском Союзе регулировалась одними и теми же актами с семеноводством. Например, принятым в 1937 г. Постановлением СНК СССР "О мерах по улучшению семян зерновых культур" определялись как права авторов новых сортов, так и организация системы семеноводства, при которой селекционные станции передают элитные семена районным семеноводческим хозяйствам, осуществляющим тиражирование таких семян для обеспечения ими колхозов и совхозов обслуживаемого района.
В дальнейшем селекционные достижения были приравнены по правовой охране к изобретениям, на них распространялись общие положения об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях <15>, при этом определение новизны и полезности указанных достижений (которые и являются основанием их признания), так же как и их регистрацию, производило Министерство сельского хозяйства СССР, при котором была создана Государственная комиссия по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур (Госсорткомиссия). Система государственного сортоиспытания, созданная в Советском Союзе, была построена на том, что все новые сорта и гибриды ведущих сельскохозяйственных культур должны пройти испытания на хозяйственную полезность, получить одобрение на использование в производстве и быть районированы путем установления регионов, благоприятных для их возделывания.
--------------------------------
<15> См.: Положения об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях, утв. Постановлениями Совета Министров СССР от 24 апреля 1959 г. N 435 и от 21 августа 1973 г. N 584.

Среди первых законодательных актов Российской Федерации в этой сфере был принят Закон РФ от 6 августа 1993 г. N 5605-1 "О селекционных достижениях", который регулировал в том числе вопросы охраноспособности селекционных достижений и порядок ее оценки, права автора селекционного достижения, патентообладателя и лицензиата. Его положения почти без изменений вошли позднее в принятую в 2006 г. часть четвертую Гражданского кодекса РФ, регулирующую права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации (гл. 73 "Право на селекционное достижение"). Однако ряд организационно-управленческих вопросов, связанных с правовой охраной селекционных достижений, до сих пор находится в сфере действия аграрного законодательства в силу того, что Государственная комиссия Российской Федерации по испытанию и охране селекционных достижений, подчиненная Министерству сельского хозяйства РФ, рассматривает заявки на селекционные достижения, проводит по ним экспертизу и испытания, ведет Государственный реестр охраняемых селекционных достижений, выдает патенты и авторские свидетельства.
Закон РФ "О селекционных достижениях" в период его действия включал статью о ведении указанной выше Государственной комиссией также Государственного реестра селекционных достижений, допущенных к использованию, в который сорта растений и породы животных включались по результатам государственных испытаний на хозяйственную полезность. На семена сорта, племенной материал породы, допущенные к использованию в данном регионе, выдавался сертификат, без которого реализация семян, племенного материала в данном регионе запрещалась.
Эти положения развивались в Федеральном законе от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве", в котором была предпринята попытка воссоздать основные элементы советской системы организации семеноводства, однако в новых рыночных условиях их применение оказалось затрудненным. После того как с 1 января 2009 г. перестал действовать Закон РФ "О селекционных достижениях", фактически была отменена проверка сортов на хозяйственную полезность, на которой в значительной степени строится организация семеноводства, поэтому сразу стал ставиться вопрос о разработке нового Закона о семеноводстве, который в том числе воссоздал бы отмененные положения. Обсуждение вопроса о необходимости принятия такого нормативного акта, подготовка и рассмотрение разных вариантов его проектов растянулись на многие годы, за которые довольно существенно был обновлен и действующий Закон о семеноводстве. В частности, введен государственный контроль (надзор) в области семеноводства, внесены положения об оценке семян на хозяйственную полезность.
Тем не менее был принят новый Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. N 454-ФЗ "О семеноводстве", хотя число содержащихся в нем нововведений, имеющих сколько-нибудь принципиальный характер, весьма ограничено: это положения о порядке ведения Государственного реестра сортов и гибридов сельскохозяйственных растений, допущенных к использованию, и Федеральной государственной информационной системы в области семеноводства сельскохозяйственных растений, а также об оформлении генетических паспортов на сорта и гибриды сельскохозяйственных растений. Все они могли бы быть внесены и в предыдущий Закон о семеноводстве без его отмены. В целом же новый Закон не только повторил дословно отдельные статьи Закона "О семеноводстве" 1997 г., не несущие особой правовой нагрузки и представляющие собой, скорее, выдержки из инструкций и методических материалов по семеноводству, но и воспроизвел закрепленную в Законе 1997 г. систему управления деятельностью в области семеноводства и контроля за качеством семян. Подвергаются справедливой критике нормы нового Закона о семеноводстве о том, что обязательные требования к показателям сортовых и посевных (посадочных) качеств семян утверждаются федеральным органом исполнительной власти (а не устанавливаются, как это предусмотрено законодательством о техническом регулировании в отношении обязательных для применения и исполнения требований к продукции, техническим регламентом), а также о введении дополнительных платных услуг для селекционеров <16>.
--------------------------------
<16> См.: Российский зерновой союз раскритиковал законопроект о семеноводстве // Интерфакс. 2021. 3 марта. URL: https://www.interfax.ru/russia/754409.

Законодательство о племенном животноводстве представляет собой более компактный и стабильный правовой массив. Это, в частности, связано с тем, что организационный процесс внедрения селекционных достижений в животноводстве несколько упрощен по сравнению с семеноводством основных сельскохозяйственных культур: он не требует, например, прохождения испытаний на хозяйственную полезность, которая в случае пород животных устанавливается по экспертной оценке или по данным, представленным селекционером. Принятый в 1995 г. Закон РФ "О племенном животноводстве" действует до сих пор с небольшими изменениями, среди которых необходимо отметить произведенное в последние годы снятие административных барьеров для предпринимательской деятельности в рассматриваемой сфере путем, в частности, отмены разрешительного порядка проведения искусственного оплодотворения и трансплантации эмбрионов сельскохозяйственных животных и упразднения государственного надзора в области племенного животноводства. В настоящее время регулируются в основном только порядок отнесения субъекта предпринимательской деятельности к племенному хозяйству, каждое из которых должно соответствовать установленным требованиям <17>, а также порядок государственной регистрации племенных животных и племенных стад, содержание и порядок выдачи племенных свидетельств на племенную продукцию и племенных животных.
--------------------------------
<17> См.: Приказ Минсельхоза России от 2 июня 2022 г. N 336 "Об утверждении требований к видам племенных хозяйств".

Что касается деятельности в отдельных отраслях и подотраслях аграрного производства, то на законодательном уровне она до последнего времени не регулировалась.
В советский период издавалось значительное количество нормативных актов по теме развития тех или иных направлений сельского хозяйства, содержавших главным образом меры, которые должны были способствовать увеличению количества производимой продукции и повышению ее качества путем установления мер государственной поддержки колхозов и совхозов, специализирующихся на определенных видах продукции, введения льгот и преимуществ для их работников, закрепления перечня обязательных организационных мероприятий и ответственности за их неисполнение и т.д. Так, Постановлением, посвященным увеличению производства и улучшению качества продукции овцеводства, было предписано в 1972 - 1976 гг. организовать 24 экспериментальных овцеводческих совхоза, установить чабанам государственных предприятий сельского хозяйства, использующих пустынные, полупустынные и горные пастбища, надбавки за стаж работы по специальности в данном хозяйстве и дополнительные ежегодные оплачиваемые отпуска <18>. В настоящее время такого рода мероприятия реализуются на основе государственных программ.
--------------------------------
<18> См.: Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 2 марта 1972 г. N 164 "О мерах по дальнейшему увеличению производства и улучшению качества продукции овцеводства".

При этом в 1993 г. был принят первый российский закон, направленный на развитие такой отрасли сельского хозяйства, как зерноводство, - Закон РФ "О зерне", который представлял собой, по сути, государственную программу увеличения производства данного стратегически важного сельскохозяйственного продукта и содержал такие обязательства государства, как компенсация производителям зерна не менее одной трети затрат, произведенных на тонну выращенного зерна, и не менее половины затрат, произведенных на тонну экологически чистого зерна и семян, проданных в федеральный или региональный фонды зерна; возмещение им 50% затрат на покупку зерноуборочных комбайнов и т.д. Очень быстро стала очевидной нереальность реализации заявленных мер в существовавших экономических условиях, и уже через семь месяцев после принятия Закона РФ "О зерне" Указом Президента РФ от 21 декабря 1993 г. N 2232 действие 10 из 21 его статьи было приостановлено до принятия решения по данному Закону Федеральным Собранием РФ. С тех пор Закон оставался фактически не действующим и, наконец, был полностью обновлен в 2020 г. с предусмотренным постепенным, в течение двух лет, вступлением в силу вводимых новых положений <19>.
--------------------------------
<19> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 520-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О зерне" и статью 14 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства".

В настоящее время сфера действия данного Закона ограничивается системой контроля за количеством и качеством производимого в стране зерна, в которой используются государственный мониторинг зерна, Федеральная государственная информационная система прослеживаемости зерна и продуктов переработки зерна и Федеральный государственный контроль (надзор) в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов переработки зерна.
По предмету регулирования Закон РФ "О зерне" можно отнести к группе нормативных правовых актов, принимаемых в отношении тех или иных видов продукции, качеству и безопасности которой придается особое значение (например, Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов"). В сфере аграрного законодательства к такого рода актам следует отнести также Федеральные законы от 3 августа 2018 г. N 280-ФЗ "Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и от 11 июня 2021 г. N 159-ФЗ "О сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии с улучшенными характеристиками".
Первым из российских законодательных актов, непосредственно регулирующих отношения в области деятельности, связанной с сельским хозяйством, стал Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель". Мелиорация связана с аграрным производством постольку, поскольку представляет собой мероприятия по коренному улучшению сельскохозяйственных земель, но их регламентация относится скорее к земельному законодательству. При этом названный Федеральный закон, кроме земельных, охватывает отношения водопользования, порядка эксплуатации гидротехнических сооружений и ряд других. Представляется, что именно необходимость комплексного урегулирования тех или иных отношений, которые находятся на стыке нескольких отраслей законодательства, и может являться одним из оснований для разработки нового нормативного правового акта уровня федерального закона.
Таким комплексным актом явился Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Он посвящен регулированию отношений непосредственно в одной из отраслей сельскохозяйственного производства, каковой является товарное рыбоводство, однако выходит за пределы данного объекта, регламентируя также отношения по поводу осуществления аквакультуры, относящейся к сохранению (акклиматизации и искусственному воспроизводству) водных биологических ресурсов.
По содержанию данный Закон ближе всего к законодательству о рыболовстве. Несмотря на то что рыболовство представляет собой добычу природных ресурсов, а не сельскохозяйственное производство, его объединяют с рыбоводством объект, по поводу которого выстраиваются регулируемые отношения, - рыба и другие водные биоресурсы, - тесная связь с водным законодательством, а также общие цели деятельности, направленной на обеспечение населения пищевой продукцией в рамках развития рыбохозяйственного комплекса страны <20>. Упомянутый Закон об аквакультуре и Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" полны взаимных отсылок - так, рыбоводные участки для аквакультуры выделяются в рыбохозяйственных бассейнах, установленных в соответствии с Законом о рыболовстве, который, в свою очередь, регулирует порядок осуществления рыболовства в целях аквакультуры и рыбохозяйственной мелиорации для обеспечения производства продукции аквакультуры.
--------------------------------
<20> См.: Государственная программа Российской Федерации "Развитие рыбохозяйственного комплекса", утв. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 314.

В связи с этим заметим, что в некоторых зарубежных правопорядках рыболовство и аквакультура регламентированы одним законом <21>, что, на наш взгляд, вполне обоснованно, однако в России законодательство о рыболовстве сформировалось - в силу в том числе масштаба этой отрасли в экономике страны - значительно раньше, чем законодательство об аквакультуре, развитие которой как сельскохозяйственной деятельности началось относительно недавно, поэтому сложилась иная система нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере. Следует учитывать и общественно-экономическую потребность в развитии аквакультуры в качестве мотивации разработки специального закона о ней.
--------------------------------
<21> См., например: Закон Республики Таджикистан от 19 июля 2022 г. N 1892 "О рыбоводстве, рыболовстве и охране рыбных ресурсов", Закон Кыргызской Республики от 17 марта 2021 г. N 35 "Об аквакультуре, рыболовстве и охране водных биологических ресурсов".

Точно так же основной целью разработки Закона о виноградарстве на федеральном уровне (региональные законы об этой подотрасли растениеводства действуют в тех немногих субъектах РФ, где имеются необходимые для ведения виноградарства климатические условия <22>) явилось стимулирование производства вина из отечественного винограда, введение национальной системы защиты винодельческой продукции по географическому указанию и наименованию места происхождения. Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. N 468-ФЗ "О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации" устанавливает требования к винодельческой продукции и охватывает широкий круг других вопросов, относящихся к сферам законодательства о пищевой промышленности и о регулировании алкогольного рынка, в которых собственно аграрные вопросы занимают относительно небольшое место. Показательно, что в ст. 3 первоначальной редакции этого Закона из 80 пунктов, содержащих определения терминов, только 17 относятся к виноградарству, а остальные - к виноделию. Тем не менее указанный нормативный акт устанавливает обязанности виноградарских хозяйств по составлению паспортов виноградных насаждений и декларированию урожая винограда, а также определяет направления и формы государственной и муниципальной поддержки в области виноградарства, поэтому его можно отнести к законам, регулирующим развитие отраслей сельскохозяйственного производства.
--------------------------------
<22> Так, в Краснодарском крае был принят Закон от 5 августа 1998 г. N 142-КЗ "О виноградарстве и производстве продуктов переработки винограда в Краснодарском крае", в настоящее время действует Закон от 9 декабря 2020 г. N 4377-КЗ "О развитии виноградарства и виноделия на территории Краснодарского края".

Разработка еще одного Федерального закона от 30 декабря 2020 г. N 490-ФЗ "О пчеловодстве в Российской Федерации" имела одной из основных целей введение правовых мер, предотвращающих участившиеся случаи массовой гибели пчел вследствие применения на сельскохозяйственных угодьях пестицидов и агрохимикатов. Положения ст. 16 этого Закона, устанавливающие обязательность информирования о запланированных работах по применению пестицидов и агрохимикатов, состав, порядок и сроки предоставления соответствующих сведений, наряду с нормой ст. 17 о ведении пчеловодства на расстоянии не менее 25 км от организаций, осуществляющих племенную работу в сфере пчеловодства, и составляют его основное правовое содержание, поскольку нормы остальных статей носят декларативный либо бланкетный характер. Введенные названным Законом нормы, направленные на охрану пчел, имеют огромное значение, однако их можно было бы включить и в другой нормативный правовой акт, не издавая специального закона.
Представляется, что появление в последние годы законодательных актов, тематика которых связана с регламентацией отношений в области отдельных отраслей (подотраслей, направлений) сельского хозяйства, отражает такую выявленную учеными закономерность развития российского законодательства, как расширение сферы правового регулирования за счет в том числе регламентирования общественных отношений, находившихся ранее вне поля зрения законодателя, а также тенденцию к интеграции правового регулирования <23>, которая в данном случае выражается в том, что все чаще такими актами охватывается более широкий круг отношений, чем те, которые обычно относят к аграрному законодательству.
--------------------------------
<23> См.: Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2015. С. 33 - 35 (авторы - Н.А. Власенко, М.В. Залоило).

При этом принятие новых законов является далеко не всегда достаточно обоснованным - как в случае замены уже действующего законодательного акта другим аналогичным актом на ту же тему, с тем же названием и без существенных изменений, носящих концептуальный характер, так и в случае урегулирования отношений, прежде не находившихся в поле зрения федерального законодателя, если имеет место завышение уровня правового регулирования (когда для закрепления необходимых положений могли бы быть применены подзаконные нормативные акты) или "дробление" законодательного массива (когда вносимые новеллы целесообразно было бы включить в уже действующие акты без формирования нового федерального закона). В обоих случаях, как представляется, инициатива разработки законопроектов в значительной степени обусловлена расчетом на повышение значимости данной отрасли (направления сельскохозяйственной деятельности) и привлечение к ней внимания, увеличение государственной поддержки, а также решение отдельных конкретных вопросов, в том числе расширения контрольных полномочий государственных органов путем введения новых обязательных требований и разрешительных процедур.
Как отмечалось в литературе, "умножение с пугающей прогрессией массива законодательных актов, снижение их качества - законодательная инфляция" характерны для национальных правовых систем в современном мире, в связи с чем в зарубежных государствах применяются такие меры, как оценка регулирующего воздействия законопроекта, подготовка специалистов в области легистики (основная задача которой состоит в осмыслении действующих практик и выработке новых подходов к совершенствованию законотворческой деятельности), легализация и законодательное очерчивание границ лоббистской деятельности, контроль над исполнением закона <24>. Так и в российском законодательстве, по меткому замечанию Ю.А. Тихомирова, "возникает необходимость преодоления тенденции поспешного принятия актов, формирования такой системы, где под каждый социальный запрос будет принят соответствующий правовой акт" <25>. На наш взгляд, это в полной мере относится и к аграрному законодательству.
--------------------------------
<24> См.: Закон: от проекта до реализации (зарубежный опыт): монография / отв. ред. А.Н. Пилипенко. М., 2022. С. 228 - 230.
<25> Тихомиров Ю.А. Систематика в праве в условиях глобальной нестабильности // Журнал российского права. 2022. Т. 26. N 5. С. 5 - 18.

В целом можно сделать следующие выводы о направлениях развития законодательства, регулирующего деятельность в области сельскохозяйственного производства. Наиболее стабильным до настоящего времени остается традиционное для данной отрасли законодательства правовое регулирование отношений, связанных с организацией тиражирования селекционных достижений и осуществлением защиты сельскохозяйственных животных и растений от болезней и вредителей. В регламентации иных направлений следует констатировать отсутствие системности. Однако принятие новых федеральных законов, посвященных не одной какой-либо отрасли сельского хозяйства, а целому направлению агропродовольственного обеспечения, включающему сельскохозяйственное производство, пищевую промышленность, использование и сохранение природных ресурсов и ряд других смежных областей, можно выделить в качестве складывающейся тенденции развития законодательства в рассматриваемой сфере. Ее дальнейшее формирование позволит комплексно решать проблемы продовольственной безопасности и обеспечения населения здоровым питанием, но потребует пересмотра системы действующих правовых актов, обновления и согласования между собой их принципов и нормативных положений.

Список литературы

1. Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2015.
2. Елисеев В.С. О структуре особенной части аграрного права // Аграрное и земельное право. 2021. N 7 (199).
3. Закон: от проекта до реализации (зарубежный опыт): монография / отв. ред. А.Н. Пилипенко. М., 2022.
4. Казьмин И.Ф. Сельскохозяйственное законодательство (Проблемы и перспективы). М., 1980.
5. Кобжицкий Д.А. Право обращения с животными (Animal law) как новая отрасль российского права // Молодой ученый. 2020. N 19 (309).
6. Козырь М.И. Аграрное законодательство - составная часть системы российского законодательства // Аграрное и земельное право. 2008. N 8 (44).
7. Тихомиров Ю.А. Систематика в праве в условиях глобальной нестабильности // Журнал российского права. 2022. Т. 26. N 5.

Вернуться на предыдущую страницу