Законопроект направлен на расширение перечня лиц, имеющих преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата работников, с целью недопущения увольнения работников предпенсионного возраста.
Законопроект направлен на защиту трудовых прав членов многодетных семей. Конкретизируются права таких работников на оформление ежегодного оплачиваемого отпуска по своему желанию в удобное для них время, а также гарантии, установленные ст. 259 ТК РФ. Помимо этого устанавливаются гарантии при сокращении штатов для матерей и отцов, воспитывающих без супруга (супруги) детей в возрасте до четырнадцати лет.
Законопроект направлен на предоставление права на досрочное назначение страховой пенсии по старости медицинским работникам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в медицинских организациях других, помимо государственной и муниципальной системы здравоохранения организационно-правовых форм, при условии осуществления такими лицами медицинской помощи в рамках ОМС.
Трудовой договор Условия поступления на муниципальную службу в новых регионах Российской Федерации (Пресняков М.В., Чаннов С.Е.)Условия поступления на муниципальную службу в новых регионах Российской Федерации (Пресняков М.В., Чаннов С.Е.)
Дата размещения статьи: 01.12.2023
Вхождение в состав Российской Федерации Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Херсонской и Запорожской областей требует их интеграции в систему публичного управления Российской Федерации, в том числе применительно к вопросам функционирования муниципальной службы. При этом если на территории двух последних областей муниципальная служба существовала и до воссоединения в соответствии с украинским законодательством (там она именовалась "служба в органах местного самоуправления"), то в указанных Республиках ее не было в принципе, поскольку отсутствовал сам муниципальный уровень власти.
В связи с этим в настоящее время стоит задача подготовить организационную и правовую базы муниципально-служебной деятельности на новых территориях. В рамках настоящей статьи будут проанализированы вопросы, связанные с условиями поступления на муниципальную службу в Российской Федерации и их применением в новых субъектах Российской Федерации.
В отличие от государственной службы, применительно к муниципальной в качестве условия здесь прямо не названа необходимость наличия гражданства Российской Федерации, однако это требование вытекает из ст. 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Наличие гражданства Российской Федерации
В соответствии с федеральными конституционными законами, зафиксировавшими факт принятия в состав Российской Федерации Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей, граждане Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживавшие на этот день на указанных территориях или ранее постоянно проживавшие на них и выехавшие в Российскую Федерацию, а также их несовершеннолетние дети приобретают гражданство Российской Федерации в результате признания их гражданами Российской Федерации при условии принесения Присяги гражданина Российской Федерации. Порядок подачи ими заявления о выдаче паспорта, форма заявления, перечень представляемых документов и срок оформления паспорта установлены Указом Президента РФ от 26 декабря 2022 г. N 951 "О некоторых вопросах приобретения гражданства Российской Федерации".
Также по законодательству Российской Федерации на муниципальную службу не может поступить лицо, имеющее гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Вопрос с наличием гражданства Украины в данном случае решается Федеральным законом от 18 марта 2023 г. N 62-ФЗ "Об особенностях правового положения граждан Российской Федерации, имеющих гражданство Украины".
В соответствии с ним граждане Российской Федерации, одновременно являющиеся гражданами Украины, в том числе граждане Российской Федерации, направившие в полномочный орган Украины обращение о выходе из гражданства Украины и не получившие ответа (не имеющие достоверной информации и документов, подтверждающих прекращение гражданства Украины), считаются не имеющими гражданства Украины со дня подачи ими в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальный орган заявления о нежелании состоять в гражданстве Украины.
Порядок подачи и учета заявлений о нежелании состоять в гражданстве Украины утвержден тем же Указом Президента РФ от 26 декабря 2022 г. N 951. МВД России и его территориальные органы выдают справку, подтверждающую принятие заявления.
Возрастные пределы
Действующим законодательством установлен не только минимальный (18 лет), но и максимальный возраст поступления на муниципальную службу. Так, нельзя заключить трудовой договор (контракт) с лицом, достигшим предельного возраста пребывания на муниципальной службе - 65 лет. Однако нахождение муниципального служащего сверх этого возраста - возможно. Это вытекает из ч. 2 ст. 19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации": "Допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год".
В литературе справедливо отмечается неудачная формулировка вышеприведенной нормы. "До сих пор открытыми остаются два вопроса: что понимать под однократностью продления срока нахождения на муниципальной службе служащего, достигшего предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы, и каким образом оформляется продление срока <1>?" По первому вопросу - который нас и интересует в данном случае - большинство специалистов все же полагают, что, "поскольку не установлено, сколько раз может быть продлен такой срок, до какого возраста он может продлеваться, можно предположить, что количество таких продлений не ограничено и остается на усмотрение работодателя" <2>.
--------------------------------
<1> Давыдова Е.В. Порядок увольнения служащих по достижении предельного возраста // Отдел кадров государственного (муниципального) учреждения. 2021. N 1. С. 15.
<2> Саломатин А.А. Равный доступ при поступлении на муниципальную службу: конституционно-правовой аспект // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 3. С. 56 - 65; Шайхатдинов В.Ш. О срочных трудовых договорах на муниципальной службе // Российский юридический журнал. 2013. N 5. С. 160 - 163.
Таким образом, муниципальный служащий согласно российскому законодательству может в принципе находиться на муниципальной службе в любом возрасте при условии ежегодного перезаключения с ним трудового договора.
Федеральные конституционные законы о принятии в состав Российской Федерации новых территорий устанавливают, что в течение переходного периода по достижении гражданином предельного возраста пребывания на муниципальной службе по решению представителя нанимателя и с согласия данного гражданина он вправе замещать должность муниципальной службы до достижения им возраста 70 лет. При этом в данном случае будет действовать специальная норма: до окончания переходного периода срок нахождения на муниципальной службе можно будет продлевать, причем не на один год за раз (как это предусмотрено российским Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации"), а на более длительный срок, но не более чем до 70 лет.
Следует обратить внимание на то, что указанная норма также касается только тех служащих, которые уже поступят на муниципальную службу до достижения 65-летнего возраста и до окончания переходного периода его превысят. То есть, если гражданин уже достиг возраста 65 лет на момент поступления на муниципальную службу, даже в переходный период принять его туда нельзя.
Соответствие квалификационным требованиям к должностям муниципальной службы
Российское законодательство о муниципальной службе предусматривает следующие виды квалификационных требований:
- к уровню профессионального образования;
- к специальности, направлению подготовки - по решению представителя нанимателя;
- к стажу службы или стажу (опыту) работы по специальности;
- к профессиональным знаниям и навыкам.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимым для замещения должностей муниципальной службы, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта.
Таким образом, правовое регулирование данных видов квалификационных требований осуществляется на двух уровнях: региональном и муниципальном.
Законы субъектов Российской Федерации, как правило, устанавливают типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования исходя из групп должностей. Например, Закон Саратовской области от 2 августа 2007 г. N 157-ЗСО "О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области" определяет, что типовыми квалификационными требованиями, предъявляемыми к уровню профессионального образования, являются:
1) к высшим, главным должностям муниципальной службы - наличие высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры;
2) к ведущим должностям муниципальной службы - наличие высшего образования;
3) к старшим и младшим должностям муниципальной службы - наличие профессионального образования.
Законы о принятии в состав РФ новых территорий предусматривают, что в России признаются и действуют без ограничения срока действия и какого-либо подтверждения со стороны государственных органов Российской Федерации документы об образовании, выданные уполномоченными органами и организациями Украины или государственными органами соответствующих территорий. При этом Федеральным законом от 17 февраля 2023 г. N 19-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений в сферах образования и науки в связи с принятием в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области, Херсонской области и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области, Херсонской области и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено соответствие образовательных, образовательно-квалификационных уровней, ученых степеней и ученых званий.
Здесь следует обратить внимание на то, что уровни высшего образования в ДНР и ЛНР в целом соответствуют российским: бакалавриат, специалитет, магистратура. На территориях Запорожской и Херсонской областей до дня их принятия в Российскую Федерацию существовала более разветвленная система уровней профессионального образования. В этой связи в соответствии с названным выше Законом предусматривается, что:
- начальный уровень (короткий цикл) высшего образования приравнивается к высшему образованию - бакалавриату;
- первый (бакалаврский) уровень высшего образования - к высшему образованию - специалитету;
- второй (магистерский) уровень высшего образования - к высшему образованию - магистратуре.
Помимо уровня профессионального образования, для замещения должностей муниципальной службы могут быть установлены требования и к виду образования (квалификационные требования к специальности, направлению подготовки). Такие требования включаются в должностную инструкцию муниципального служащего. Установление их не является обязательным, и его целесообразность определяется на уровне каждого конкретного органа местного самоуправления.
Типовые квалификационные требования к стажу муниципальной службы или работы по специальности также устанавливаются региональными законами, которые, как правило, устанавливают те же требования к стажу, что и предусмотрены федеральными актами для муниципальных служащих. К примеру, Закон Саратовской области от 2 августа 2007 г. N 157-ЗСО "О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области" устанавливает, что типовыми квалификационными требованиями, предъявляемыми к стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки для граждан, претендующих на должности муниципальной службы, являются:
1) для высших должностей муниципальной службы - наличие не менее четырех лет стажа муниципальной службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки;
2) для главных должностей муниципальной службы - наличие не менее двух лет стажа муниципальной службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки;
3) для ведущих, старших и младших должностей муниципальной службы - без предъявления требований к стажу.
В настоящее время остается неясным - будут ли в стаж при приеме на муниципальную службу на новых территориях засчитываться периоды замещения аналогичных должностей ДНР, ЛНР, а также Украины. Отметим, что в отношении государственных и муниципальных служащих Республики Крым и города федерального значения Севастополь этот вопрос в свое время был решен положительно, однако для этого потребовалось издание отдельных федеральных и региональных актов.
Наконец, квалификационные требования к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности муниципального служащего его должностной инструкцией, т.е. делается это также на уровне конкретного органа местного самоуправления.
По общему правилу несоответствие кандидата квалификационным требованиям для замещения должности муниципальной службы делает невозможным его поступление на службу. Если такой гражданин все же был принят на муниципальную службу, он подлежит увольнению (обычно с требованием об увольнении в таких ситуациях выступает прокуратура) <3>. Соответствующее разъяснение на этот счет дал и Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению <4>.
--------------------------------
<3> Обзор судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22.06.2016).
<4> Вопрос-ответ // Комитет Госдумы по ФУиВМС: официальный сайт. 2022. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru (дата обращения: 13.01.2022).
Однако в отношении новых субъектов Российской Федерации в переходный период в этом плане также действуют особые правила. Положение подразделяет граждан, претендующих на замещение должностей муниципальной службы Российской Федерации, на две категории:
- соответствующих квалификационным требованиям, установленным российским законодательством;
- не соответствующих квалификационным требованиям, установленным российским законодательством.
С первыми из них трудовые договоры (контракты) должны заключаться по общим правилам, что же касается вторых, то с ними могут заключаться срочные трудовые договоры (контракты) на срок не более одного года (с возможностью их повторного заключения не более двух раз). После завершения переходного периода в случае, если гражданин будет по-прежнему не соответствовать квалификационным требованиям к замещению должности муниципальной службы, служебные отношения с ним должны быть прекращены.
Такое решение видится спорным. По-видимому, по замыслу авторов Положения, за этот период государственные и муниципальные служащие, не соответствующие квалификационным требованиям, должны принять меры для того, чтобы им соответствовать. Однако в этом плане данный срок (три года) видится недостаточным. Так, к примеру, если гражданин, замещающий должность государственной либо муниципальной службы, не соответствует квалификационному требованию к уровню образования, то для получения, например, высшего образования ему потребуется минимум четыре года (а фактически, с учетом установленных сроков приема в вузы, и больше). Получается, что через три года такой служащий, даже при условии успешного исполнения им обязанностей по должности, будет подлежать увольнению.
Представляется, что решение этой проблемы возможно в двух вариантах. Первый - следует увеличить максимальный период заключения срочных контрактов и трудовых договоров с государственными и муниципальными служащими новых территорий, не соответствующими установленным российским законодательством квалификационным требованиям (до 5 или даже до 6 лет). Второй - можно, сохранив действующие нормы, установить специальное правило, согласно которому, если к моменту истечения трехлетнего срока служащий, не соответствующий квалификационным требованиям по уровню образования либо специальности (направлению подготовки), представит документ о том, что он в настоящее время получает требуемое образование, контракт (трудовой договор) с ним может быть продлен на срок, необходимый для завершения обучения.
Литература
1. Давыдова Е.В. Порядок увольнения служащих по достижении предельного возраста / Е.В. Давыдова // Отдел кадров государственного (муниципального) учреждения. 2021. N 1. С. 12 - 18.
2. Саломатин А.А. Равный доступ при поступлении на муниципальную службу: конституционно-правовой аспект / А.А. Саломатин // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 3. С. 56 - 65.
3. Шайхатдинов В.Ш. О срочных трудовых договорах на муниципальной службе / В.Ш. Шайхатдинов // Российский юридический журнал. 2013. N 5. С. 160 - 163.
