Законопроект направлен на расширение перечня лиц, имеющих преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата работников, с целью недопущения увольнения работников предпенсионного возраста.
Законопроект направлен на защиту трудовых прав членов многодетных семей. Конкретизируются права таких работников на оформление ежегодного оплачиваемого отпуска по своему желанию в удобное для них время, а также гарантии, установленные ст. 259 ТК РФ. Помимо этого устанавливаются гарантии при сокращении штатов для матерей и отцов, воспитывающих без супруга (супруги) детей в возрасте до четырнадцати лет.
Законопроект направлен на предоставление права на досрочное назначение страховой пенсии по старости медицинским работникам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в медицинских организациях других, помимо государственной и муниципальной системы здравоохранения организационно-правовых форм, при условии осуществления такими лицами медицинской помощи в рамках ОМС.
Иные вопросы Меры государственной поддержки муниципальных образований в сфере недропользования (на примере Кемеровской области - Кузбасса)Меры государственной поддержки муниципальных образований в сфере недропользования (на примере Кемеровской области - Кузбасса)
Дата размещения статьи: 02.12.2023
Отрицательное воздействие добычи полезных ископаемых, а также иных видов недропользования помимо технологических особенностей осуществления горных работ обусловливает необходимость обеспечения рационального использования земель и их охраны при пользовании недрами. Опасный характер недропользования как вида хозяйственной деятельности, оказывающей существенное негативное влияние не только на недра, но также на землю и почвы, порождает ряд вызовов, угроз, преодоление которых возможно лишь путем последовательного совершенствования на системной основе законодательства Российской Федерации и ее субъектов <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Сергеев А.Ю. Правовое регулирование использования и охраны земель при пользовании недрами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2019. С. 3 - 4.
По смыслу ст. 10.1 Закона Российской Федерации "О недрах" современный порядок предоставления недр в пользование не предполагает участия в нем представительных органов местного самоуправления. Между тем участки недр залегают на конкретных территориях, в границах муниципальных образований, а деятельность по добыче влечет за собой ряд негативных последствий для жителей. Приведем несколько примеров:
1. Часть земель муниципального образования переходит в ведение добывающего предприятия и выбывает из сельскохозяйственного и иного оборота, кроме промышленного. Такие земли называются нарушенными и иногда достигают очень значительных показателей по площади. Так, согласно докладу <2> проектной организации ООО "СибГеоПроект", сделанному в ходе общественных слушаний по вопросам намечаемой деятельности АО "УК "Кузбассразрезуголь" по разработке Бачатского каменноугольного месторождения (в Беловском городском округе Кемеровской области - Кузбасса), для данных целей необходимо задействовать 5 698,7706 га земельных участков, в том числе принадлежащих землям лесного фонда. При этом площадь уже нарушенных земель на дату проведения публичных слушаний составляла более 3 500 га.
--------------------------------
<2> Протокол общественных обсуждений (в форме слушаний) по вопросам намечаемой деятельности АО "УК "Кузбассразрезуголь" и объекту государственной экологической экспертизы: Проектной документации "Технический проект разработки Бачатского каменноугольного месторождения в границах лицензии КЕМ 11703 ТЭ и первой очереди освоения лицензии КЕМ 01613 ТР филиала АО "УК "Кузбассразрезуголь" "Бачатский угольный разрез". Дополнение N 4", предварительным материалам оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности. URL: https://www.belovo42.ru/media/docs/2020_08_20_166234.pdf (дата обращения: 10.12.2022).
Упомянутая площадь - 5 698,7706 га - округленно равна 57 кв. км, в то время как вся площадь Беловского городского округа составляет 3 304,6 кв. км. Таким образом, площадь одного добывающего предприятия занимает 1,7% от всей площади муниципального образования, что очень существенно.
С данных земель снимается плодородный слой почвы и помещается на многолетнее хранение, без использования (кроме целей рекультивации). Очень часто последующая сельскохозяйственная деятельность на нарушенных землях, даже после рекультивации, невозможна.
2. На территории, используемой для целей добычи полезных ископаемых, возникают объекты инфраструктуры - технологические дороги с большегрузным транспортом, линии электропередачи и т.д. Данные объекты муниципалитету необходимо вписать в существующие коммуникации, которые зачастую требуют модернизации.
3. Извлекаемая горная масса не состоит полностью из полезных ископаемых, в большинстве своем она представляет собой горные породы, которые складируются на отвалах, достигающих в высоту десятков метров. Между тем, в зависимости от состава породы, зачастую она представляет собой отходы V класса опасности (V класс - практически неопасные отходы согласно ст. 4.1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления") и десятилетиями хранится на территориях муниципальных образований. В таких обстоятельствах зачастую жители жалуются на высокий уровень пыли, которая переносится по воздуху в случае отсутствия орошения отвалов или других способов обеспыливания.
4. Прочие экологические проблемы, в том числе с водными (что характерно для золотодобычи) и лесными ресурсами <3>, являются частыми спутниками недропользования, а ослабление контроля за добывающей деятельностью часто становится причиной экологических катастроф, приводящих к консервации земель. Кроме того, учитывая дорогостоящий процесс рекультивации, многие добывающие предприятия, закончив деятельность по добыче недр, не выполняют свои обязательства по восстановлению территории, становясь банкротами.
--------------------------------
<3> Подробнее об этом см.: Абанина Е.Н. Рациональное природопользование и восстановление природных ресурсов: проблемы теории и практики / Е.Н. Абанина, Е.А. Тарасова // Право. Законодательство. Личность. 2014. N 1(18). С. 102 - 107.
Таким образом, органы государственной власти федерального и регионального уровней, предоставляя недра в пользование, сталкивают местных жителей и органы местного самоуправления с рядом проблем, решение которых требует финансовых затрат. Разумно предположить, что такие затраты покрываются из денежных средств организаций-недропользователей, так как в Российской Федерации установлен принцип платности пользования недрами, нашедший свое воплощение в нескольких основных видах платежей:
1) первоначальный платеж за недропользование (в случае победы в конкурсе или аукционе на право заключения лицензионного соглашения);
2) разовые платежи, вносимые в случае наступления конкретных обстоятельств, урегулированных лицензионным соглашением, например при расширении границ горного отвода (участка недр);
3) регулярные (постоянные) платежи за недропользование в форме налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ).
Последний упомянутый источник финансов, являющийся самым значительным и стабильным, распределяется в большинстве субъектов Российской Федерации (в соответствии с приложением 1 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов") следующим образом: 40% от всей суммы налога направляется в федеральный бюджет, 60% - в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого ведется добыча (за исключением налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых, он зачисляется в региональный бюджет в объеме 100%).
На уровне федерального бюджета финансовые интересы муниципальных образований не защищены, в связи с чем предлагается исследовать, каким образом органы государственной власти федерального и регионального уровней оказывают муниципалитетам помощь в проблемных вопросах:
1. Первый и основной способ поддержки: финансирование из федеральных и региональных источников. Например, в 2021 г. на федеральном уровне в бюджете <4> были заложены субсидии на борьбу с нелегальными свалками в городах и ликвидацию опасных объектов накопленного экологического вреда (куда можно отнести нерекультивированные отвалы горных пород) в размерах: 8 403 050 300 рублей на 2021 г.; 7 615 400 600 рублей на плановый 2022 г.; 6 443 630 900 рублей на плановый 2023 г.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 6 декабря 2021 г. N 390-ФЗ "О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" // СЗ РФ. 2021. N 50 (ч. I, II, III). Ст. 8397.
На региональном уровне объемы помощи в каждом субъекте Российской Федерации отличаются. В целях настоящей статьи для примера взята Кемеровская область - Кузбасс. В данном субъекте Российской Федерации объемы бюджетной помощи муниципальным образованиям урегулированы Законом Кемеровской области - Кузбасса от 15 декабря 2021 г. N 133-ОЗ "Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов".
Так, в приложении N 11 к указанному Закону Кемеровской области - Кузбасса раскрывается ряд субсидий, предоставляемых из областного бюджета бюджетам муниципалитетов на решение вопросов местного значения, в том числе денежные средства выделяются:
- на исполнение программы "Экология, недропользование и рациональное водопользование" в объеме 207 036 500 рублей на 2022 г., 655 499 300 рублей на 2023 г., 658 470 700 рублей на 2024 г.;
- мероприятия по охране природы, реализуемые муниципалитетами самостоятельно, финансируются в сумме 114 123 400 рублей на 2022 г., 560 436 900 рублей на 2023 г., 554 442 600 рублей на 2024 г.;
- мероприятия по борьбе с нелегальными свалками в городах и ликвидации опасных объектов накопленного экологического вреда в объеме 21 746 800 рублей на 2022 г., 19 971 700 рублей на 2023 г., 46 182 400 рублей на 2023 г.
Таким образом, финансирование муниципалитетов в контексте ликвидации последствий недропользования выполняется из источников региональных и федеральных бюджетов.
2. Не менее важным методом поддержки является создание Фонда рекультивации земель. На примере Кемеровской области - Кузбасса необходимость создания такого фонда закреплена в Законе, утверждающем стратегию социально-экономического развития области до 2035 г. <5>
--------------------------------
<5> Закон Кемеровской области - Кузбасса от 23 декабря 2020 г. N 163-ОЗ "О внесении изменений в Закон Кемеровской области "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Кемеровской области до 2035 года" // Официальный интернет-портал Правительства Кемеровской области - Кузбасса. URL: https://ako.ru/upload/medialibrary/4a4/163-%D0%9E%D0%97%20(1).pdf (дата обращения: 10.12.2022).
В качестве обоснования необходимости и описания принципов работы фонда указывается необходимость восстановления нарушенных земель на средства организаций-недропользователей. Перечисления в фонд должны производиться в течение всего срока деятельности таких организаций, с учетом уровня их рентабельности. Одними из главных целей создания фонда называются восстановление ценности земли, повышение комфорта и уровня жизни, снижение накопленного вреда окружающей среде.
Для воплощения идеи создания фонда необходимо решить ряд существенных вопросов, в том числе законодательных, однако работа в данном направлении ведется.
3. Кроме того, вырабатываются нестандартные методы работы с недропользователями, к примеру на территории Кемеровской области - Кузбасса проблема рекультивации иногда решается системой "двойных лицензий": организациям, желающим осваивать новое месторождение, в нагрузку предоставлялась лицензия на уже отработанный участок в целях его рекультивации с правом попутной добычи остатков ископаемых. Например, 27 марта 2020 г. Сибнедра (Департамент по недропользованию по Сибирскому федеральному округу) вынес приказ, согласно которому был признан несостоявшимся конкурс на право пользования участками недр Нарыкский Южный (входящий в состав Нарыкского каменноугольного месторождения) и Низовский (Низовского каменноугольного месторождения). Одним из условий победы в конкурсе была доработка оставшихся запасов каменного угля и ликвидационные мероприятия на участке "Поле шахты N 12 Киселевского каменноугольного месторождения Кемеровской области" <6>.
--------------------------------
<6> Сведения официального сайта Федерального агентства по недропользованию. URL: https://sio.rosnedra.gov.ru/article/11761.html?mm=376&ml=342 (дата обращения: 10.12.2022).
В данном случае конкурс не состоялся, так как заявку на него подал только один участник, однако ситуация свидетельствует о том, что прежний пользователь недр Киселевского каменноугольного месторождения не завершил свои обязательства по рекультивации, и теперь они вменены другой организации в качестве довеска к праву разработки новых месторождений.
Помимо приведенных мер поддержки муниципальных образований в борьбе с последствиями недропользования существует ряд других, в частности социальные меры, направленные на повышение качества жизни жителей, ужесточение нормативных требований к безопасности и экологичности процессов добычи, разработка и внедрение новых технологий и механизмов для недропользования, поиск путей сохранения земель и плодородия почв, а также сохранения акваторий и лесных угодий и т.д.
Однако, учитывая глобальность последствий недропользования и невосполнимость экологических утрат, а также невозможность проживания людей на некоторых территориях, особенно вблизи участков открытых горных работ, необходимо отметить, что к решению данных проблем должен быть более системный, комплексный и основательный подход. Такой подход должен быть основан на балансе интересов государства и граждан и предусматривать компенсационный характер отношения к жителям муниципалитетов, получающих вместе с недропользованием определенный перечень ограничений и экологических проблем.
Литература
1. Абанина Е.Н. Рациональное природопользование и восстановление природных ресурсов: проблемы теории и практики / Е.Н. Абанина, Е.А. Тарасова // Право. Законодательство. Личность. 2014. N 1(18). С. 102 - 107.
2. Манаков Ю.А. Нарушенные земли Кузбасса: путь решения проблем - Фонд рекультивации / Ю.А. Манаков // Экобюллетень. Экология Сибири: практика решения проблем. 2008. N 4(129). С. 29 - 33.
3. Морозова А.С. Конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти по организации недропользования в Российской Федерации: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / А.С. Морозова. Москва, 2019. 28 с.
4. Саликова С.В. О нормативном отражении принципа демократизма в современном законодательстве субъектов Российской Федерации / С.В. Саликова // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. 2020. N 1. С. 18 - 21.
5. Сергеев А.Ю. Правовое регулирование использования и охраны земель при пользовании недрами: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / А.Ю. Сергеев. Москва, 2019. 28 с.
6. Хорошилова Л.С. Проблемы нарушенных земель в Кузбассе и пути их решения / Л.С. Хорошилова, А.В. Тараканов // Вестник Кузбасского государственного технического университета. 2007. N 2. С. 62 - 64.
7. Ялбулганов А.А. Правовой режим платежей за пользование недрами и обеспечение фискальных интересов Российского государства / А.А. Ялбулганов // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2017. N 3. С. 50 - 73.
