Последние новости:

Все статьи Иные вопросы Проблемы формирования базовых понятий права социального обеспечения (Мачульская Е.Е.)

Нестабильность социально-политической обстановки после развала СССР, необходимость радикального преобразования государственной системы социального обеспечения привели к регулярным изменениям федерального законодательства и терминологической базы права социального обеспечения.

Если в советский период законы разрабатывались на четко сформулированной научной основе, а система законодательства была логически выстроена, хотя и нуждалась в кодификации, то в постсоветский период российские законодатели в определенной степени заимствовали англо-американскую модель. Поскольку она является прецедентной и позволяет судам создавать правовые нормы, каждый закон начинается с общих положений, в которых формулируются основные понятия, используемые для целей конкретного закона. Это означает, что в разных законах одни и те же термины могут определяться по-разному.
Именно такую картину мы наблюдаем в отечественном праве социального обеспечения в современный период, что в целом снижает качество федеральных законов и может привести к серьезным ошибкам в правоприменении. В частности, фактически произошло смешение таких системообразующих понятий, как "социальная защита", "социальная поддержка", "социальное обеспечение".
С 2014 г. действует государственная программа Российской Федерации "Социальная поддержка граждан", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 296 (ред. от 01.02.2023). Она нацелена на поддержку семей с детьми, повышение ожидаемой продолжительности жизни, обеспечение доступности для населения социального обслуживания, снижение уровня бедности и создание условий для роста благосостояния граждан - получателей мер социальной поддержки, государственных социальных и страховых гарантий.
В рамках Программы создана Единая государственная информационная система социального обеспечения (ЕГИССО) <1>, включающая, в частности, сведения об условиях, способах и формах предоставления мер социальной защиты (поддержки) в Российской Федерации. Для реализации информационно-справочной функции данной системы и унификации учета принимаемых мер утвержден Классификатор мер социальной защиты (поддержки), который охватывает всю государственную систему социального обеспечения и включает следующее.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 16 августа 2021 г. N 1342 (ред. от 04.04.2023) "О Единой государственной информационной системе социального обеспечения" // СПС "КонсультантПлюс".

1. Пенсии (все виды страховых и государственных пенсий, социальные пенсии).
2. Ежемесячные доплаты к пенсиям отдельным категориям специалистов (членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации; отдельным категориям работников организаций угольной промышленности).
3. Прочие страховые выплаты по обязательному социальному страхованию (единовременные и ежемесячные страховые выплаты; оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию).
4. Социальные пособия и другие социальные выплаты, носящие характер дополнительной материальной помощи (пособия по временной нетрудоспособности, включая пособия в связи с несчастным случаем на производстве или профзаболеванием; пособия по беременности и родам; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие по уходу за ребенком до 3 лет; социальное пособие на погребение; пособие по безработице и др.).
5. Компенсации и выплаты компенсационного характера (ежемесячная денежная выплата (ЕДВ); ежегодная компенсация инвалидам на содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников; компенсация расходов по переводу русского жестового языка; компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; компенсация стоимости приобретенных технических средств реабилитации; компенсации в связи с катастрофой на ЧАЭС; в связи с уходом за инвалидом или престарелым и др.).
6. Субсидии (на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; на ремонт индивидуальных жилых домов семьям военнослужащих, служащих органов МВД и других приравненных к ним служащих, потерявшим кормильца; на погашение кредита на приобретение жилья; на получение образования и др.).
7. Льготы (на бесплатное медицинское обследование и бесплатное питание доноров в день сдачи крови; внеочередное оказание медицинской помощи в рамках программы госгарантий; бесплатное обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации; бесплатное пользование местами для парковки автотранспортных средств и др.).
8. Социальная помощь в натуральной форме (обеспечение собаками-проводниками, лекарственными средствами, медицинскими изделиями, продуктами лечебного питания, путевками на санаторно-курортное лечение, жильем и др.).
9. Государственная социальная помощь в виде социальной доплаты к пенсии (федеральная и региональная доплаты к пенсии до величины прожиточного минимума).
10. Дополнительные меры социальной поддержки семей с детьми (распоряжение средствами материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий, на получение ребенком образования, на социальную адаптацию детей-инвалидов и др.).
11. Социальные услуги (социально-бытовые, обеспечение питанием, мягким инвентарем, книгами, доставка продуктов на дом и др.).
Данная классификация приводит к выводу, что действующее законодательство использует термин "социальная поддержка" в широком и узком смыслах. Причем термины "социальная защита" и "социальная поддержка" употребляются в нем как синонимы.
Классификатор охватывает все виды социальной защиты (поддержки) и имеет самую широкую видовую структуру, не основанную на общепринятых научных подходах. В частности, неясно, почему страховые пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, страховое обеспечение в связи с несчастным случаем на производстве и другие отнесены к 4-й группе и названы "Социальные пособия и другие социальные выплаты, носящие характер дополнительной материальной помощи".
Очевидно, что такой "терминологический хаос" в определенной степени является следствием отсутствия единства научных представлений относительно таких важнейших понятий, как "социальный риск", "принципы права социального обеспечения и их состав", "источники права социального обеспечения", "организационно-правовые формы социального обеспечения" и др.
Представляется, что наиболее всеобъемлющим термином следует признать понятие "социальная защита". Данная позиция основана на ст. 7 Конституции РФ. В ней закреплена идея-принцип о том, что Российская Федерация является социальным государством. Это означает, что государство принимает на себя определенные политические и финансовые обязательства по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Совокупность этих условий в самом общем виде перечисляется в ч. 2 ст. 7 Конституции РФ и названа гарантиями социальной защиты. К ним относятся государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
Аутентичное толкование ч. 2 ст. 7 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что государственная поддержка представляет собой всего лишь одну из гарантий социальной защиты, помимо которой существуют и другие. Это означает, что в конституционно-правовом смысле термины "государственная поддержка" и "социальная защита" не совпадают по содержанию, а термин "социальная защита" является более всеобъемлющим.
В свою очередь, понятие "социальная поддержка" охватывает не только государственную поддержку, но и общественные формы поддержки, к которым относятся помощь со стороны общественных организаций (например, профсоюзов и др.), благотворительные и волонтерские акции и т.п.
При этом социальная поддержка может иметь как денежную, так и натуральную форму.
Кроме государственной поддержки семьи, в РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливаются гарантированный МРОТ, государственные пенсии, пособия, которые также признаются гарантиями социальной защиты. Следовательно, именно понятие "социальная защита" целесообразно признать базовым, наиболее полно отражающим цели государственной политики социального государства, направленные на обеспечение достойной жизни и свободное развитие человека.
Более подробно содержание государственных гарантий раскрывается в ст. 37 - 43 Конституции РФ. В частности, государственные обязательства в области социального обеспечения в виде пенсий по возрасту, инвалидности, потери кормильца, пособий в случае болезни, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, закреплены в ч. 1 и 2 ст. 39.
В рамках программы госгарантий граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 41). Кроме того, в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной и муниципальных систем здравоохранения (ч. 2 ст. 41).
Что касается права на жилище, то оно предоставляется бесплатно или за доступную плату только малоимущим гражданам (ч. 3 ст. 40). При этом толкование понятия "доступная плата" входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.
Кроме того, в Российской Федерации гарантируются обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка граждан и индексация социальных пособий и иных социальных выплат (п. 7 ст. 75).
Анализ приведенных статей Конституции РФ приводит к выводу, что в государственной системе социальной защиты значительное место отводится социальному обеспечению, которое также является одной из его гарантий.
Конституция РФ в самом общем виде очерчивает контуры общественных отношений, образующих предмет права социального обеспечения. Это отношения, которые возникают в рамках государственной системы в целях защиты населения от последствий наступления социального риска, т.е. от материальной необеспеченности в результате событий и состояний, не зависящих от воли людей (болезни, инвалидности, старости, смерти и др.) <2>.
--------------------------------
<2> Вопрос о социальном риске как универсальном основании для применения мер социальной защиты является дискуссионным в науке права социального обеспечения. См. об этой дискуссии: Воронин Ю.В., Столяров А.В. Понятие "социальный риск" в рамках двух базовых моделей социальной защиты: две (с половиной) социокультурные традиции, два экономических дискурса // Социальное и пенсионное право. 2022. N 3. С. 8 - 18; Истомина Е.А. Концепция социального риска: понятие и значение для права социального обеспечения // Социальное и пенсионное право. 2022. N 4. С. 10 - 14; Федорова М.Ю. Категория социального риска и риск-ориентированный подход к правовому регулированию социального обеспечения // Социальное и пенсионное право. 2022. N 4. С. 15 - 19; Тучкова Э.Г. К вопросу о понятии социального риска и его роли в механизме правового регулирования социально-обеспечительных отношений // Социальное и пенсионное право. 2022. N 4. С. 20 - 26; Воронин Ю.В. Неверный дискурс, или Семь вопросов о социальном риске // Социальное и пенсионное право. 2022. N 4. С. 27 - 36 (примечание редакции).

Важно отметить, что источниками финансирования гарантий социальной защиты могут быть как обязательные страховые взносы, так и средства бюджетов всех уровней в рамках государственной системы, а за ее пределами - добровольные взносы, средства благотворительных организаций, пожертвования и т.п.
Что касается федеральных законов, то определения понятий "социальная защита" и "социальная поддержка" содержатся только в ст. 2 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ (ред. от 28.12.2022) "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и, соответственно, распространяются на особую группу населения - инвалидов. Итак, для целей указанного Федерального закона термином "социальная защита" обозначается "система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества" <3>. Очевидно, что в приведенной формулировке понятие "социальная защита" является более широким и охватывает не только меры социальной поддержки, но и экономические гарантии по финансированию государственной системы социальной защиты инвалидов, юридические гарантии по правовому регулированию общественных отношений по их социальной защите. Однако не указаны организационные гарантии, которые заключаются в создании (в случае необходимости) специализированных государственных органов либо возложении соответствующих полномочий на уже существующие госорганы.
--------------------------------
<3> Статья 2 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ (ред. от 28.12.2022) "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

В свою очередь, социальная поддержка представляет собой "систему мер, обеспечивающую социальные гарантии инвалидам... за исключением пенсионного обеспечения" <4>.
--------------------------------
<4> Там же.

Таким образом, Федеральный закон, в отличие от Классификатора мер социальной защиты (поддержки), не относит пенсионное обеспечение ни к мерам социальной поддержки, ни к социальным гарантиям.
Определение понятия "социальные гарантии" в федеральном законодательстве также отсутствует, хотя сам термин употребляется. В частности, в Федеральном законе от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ (ред. от 29.05.2023) "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" указаны денежное довольствие, пенсионное обеспечение, обеспечение жилыми помещениями, медицинское обслуживание и иные социальные гарантии, предоставляемые сотрудникам, уволенным со службы в ОВД, членам их семей и их иждивенцам (ст. 1).
В Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ (ред. от 29.05.2023) "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" дополнительные гарантии по социальной поддержке определены как "законодательно закрепленные дополнительные меры по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей..." (п. 1 ст. 1).
Приведенные примеры достаточно убедительно свидетельствуют об отсутствии в федеральном законодательстве о социальном обеспечении четкой, логически выстроенной системы терминов. Кроме того, данная ситуация является яркой иллюстрацией недостаточного взаимодействия представителей науки права социального обеспечения с законодательными органами. Если ситуация не изменится, то это отрицательно скажется на дальнейшем развитии отрасли, самостоятельность которой была обоснована В.С. Андреевым в 1966 г., т.е. более 55 лет назад, и которая не может существовать без общепринятого понятийного аппарата, закрепленного в нормативных правовых актах.
Поэтому задача разработки научно обоснованной системы базовых (основополагающих) понятий является сверхактуальной для науки права социального обеспечения. Научные знания должны опережать разработку и принятие нормативных правовых актов и воплощаться в них в виде четко сформулированных правовых норм, не содержащих пробелов, коллизий, не допускающих существенных различий толкования. При этом может применяться метод аналогии. Например, для разработки понятия "социальные гарантии" можно ориентироваться на ст. 164 ТК РФ, в которой дается довольно широкое определение гарантий. В трудовом праве этим термином обозначаются средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений. Опираясь на данную формулировку, под социальными гарантиями в области социального обеспечения следует понимать средства, способы и условия, посредством которых граждане (и члены их семей) реализуют свои права в области социального обеспечения. К средствам можно отнести все виды материальных благ, предоставляемых в денежной форме, а именно пенсии, пособия, компенсации, субсидии. В качестве способов предоставления названных материальных благ можно рассматривать порядок осуществления их выплаты - путем вручения правообладателю (получателю) непосредственно или с помощью перечисления на счет в банке. А условиями являются те правообразующие юридические факты (наступившие социальные риски), указанные в законе (старость, инвалидность, временная нетрудоспособность, беременность и роды, потеря кормильца, безработица, сиротство и др.), без которых право на получение социально-обеспечительных выплат не возникает.
Как уже отмечалось выше, в качестве гарантий социальной защиты в ст. 7 Конституции РФ указана государственная поддержка социально уязвимых слоев населения (многодетных семей, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, инвалидов, пожилых граждан и др.), которая имеет как денежную форму (в виде пенсий, пособий и иных выплат), так и натуральную форму в виде социальных услуг, медицинской и лекарственной помощи. Следовательно, в самом широком смысле социальная защита представляет собой систему экономических, организационных, правовых и иных мер (гарантий), принимаемых государством в целях создания условий для достойной жизни и свободного развития своих граждан.
Значительную роль в этой системе играет социальное обеспечение. Как и понятие "социальная защита", понятие "социальное обеспечение" является многогранным и имеет экономическую, организационную и правовую составляющие. Без создания достаточной, актуарно рассчитанной финансово-экономической базы государственная система социального обеспечения эффективно функционировать не может.
Недооценка труда, влекущая занижение общего уровня оплаты труда, основанного на МРОТ (с 1 января 2023 г. - 16 242 руб. в месяц), который едва превышает размер прожиточного минимума (с 1 января 2023 г. - 15 699 руб. в месяц для трудоспособного населения), а также многочисленные льготы по уплате обязательных пенсионных взносов приводят к дефициту бюджета Фонда пенсионного и социального страхования (СФР). Ежегодно этот дефицит покрывается за счет средств федерального бюджета. Это означает, что не выполнены основные задачи, поставленные при создании в нашей стране системы обязательного пенсионного страхования в 1991 г., в частности, не достигнут баланс финансовых поступлений и обязательств ОПС, не происходит эффективного инвестирования средств, которое позволило бы повысить размеры пенсий и индексировать их на уровне инфляции.
Отсутствие надежных экономических гарантий социальной защиты населения приводит к росту бедности, т.е. численности одиноких граждан и семей с доходом ниже величины федерального или регионального прожиточного минимума, снижению рождаемости и повышению смертности. Чтобы снизить уровень бедности, государство в последние 5 лет постоянно вводило новые пособия для семей с детьми, индексировало размеры страховых и государственных пенсий и других социальных выплат. В частности, были установлены:
- ежемесячное пособие в связи с рождением и воспитанием ребенка гражданам и семьям с доходом ниже величины регионального прожиточного минимума, имеющим детей в возрасте до 17 лет;
- ежемесячная выплата в связи с рождением (усыновлением) первого ребенка в период с 1 января 2018 г. до 1 января 2023 г., если размер среднедушевого дохода семьи не превышает 2-кратную величину прожиточного минимума трудоспособного населения в субъекте Российской Федерации по месту жительства. Ежемесячная выплата в связи с рождением (усыновлением) первого ребенка имеет срочный характер и назначается на год, а затем, если материальное положение получателя не улучшится, вновь назначается на год, но в общей сложности продолжительность ее предоставления не может превышать 3 лет со дня рождения ребенка.
К сожалению, пособие в связи с рождением и воспитанием ребенка до 17 лет далеко не во всех случаях выплачивается в размере регионального прожиточного минимума (он может составлять 50% или 75% от этой величины). Пособие назначается на год, поэтому для продления срока выплаты семьи должны ежегодно собирать большое количество справок о доходах. Если доход семьи превышает величину прожиточного минимума даже на несколько рублей, то выплата пособия прекращается, что соответствует правовой норме. Однако на практике это вызывает значительное недовольство малоимущих одиноких граждан и семей, так как уровень их жизни остается крайне низким. В связи с поступающими жалобами Президент РФ предложил в 2023 г. рассмотреть вопрос о предоставлении пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка до 17 лет независимо от соотношения уровня доходов семьи с размером регионального прожиточного минимума.
В федеральном законодательстве ежемесячное пособие на первого ребенка обозначено в качестве дополнительного вида материальной поддержки семей с детьми, т.е. термин "поддержка" употреблен в узком смысле. Неясно, почему законодатель в данном случае не использует терминологию, сложившуюся в науке права социального обеспечения. Речь идет о государственной социальной помощи малоимущим (нуждающимся) одиноко проживающим гражданам или семьям, чей доход не достигает величины федерального или регионального прожиточного минимума, финансирование которой осуществляется за счет федерального, регионального и местных бюджетов.
Государственная социальная помощь представляет собой форму организации осуществления права на социальное обеспечение малоимущих лиц независимо от трудовой и иной деятельности, при выполнении которой уплачиваются страховые взносы. Видами государственной социальной помощи являются социальное пособие, социальная доплата к пенсии, субсидия, социальная услуга, натуральная помощь в виде продуктов, одежды и т.п. <5>.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ (ред. от 28.04.2023) "О государственной социальной помощи" (ст. 1) // СПС "КонсультантПлюс".

Но с точки зрения понятийного аппарата права социального обеспечения Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ (ред. от 28.04.2023) "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ) не вносит ясности, поскольку в соответствии с преамбулой Закон, с одной стороны, "устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи" малоимущим лицам, а с другой стороны, "определяет порядок учета прав граждан на меры социальной защиты (поддержки), социальные услуги, предоставляемые в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иные социальные гарантии и выплаты" <6>. А согласно ст. 3 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ одной из целей оказания государственной социальной помощи является "усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан". Таким образом, в преамбуле Закона понятие "социальная защита (поддержка)" употребляется в широком смысле, в котором термины "защита" и "поддержка" не разграничиваются. А в содержании (статьях) самого Закона понятие "социальная поддержка" используется в узком смысле в качестве меры социальной помощи, адресованной нуждающимся гражданам.
--------------------------------
<6> См.: СПС "КонсультантПлюс".

Фактически термин "меры социальной поддержки" стал широко использоваться в законодательстве после принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, известного в широком употреблении как Закон о монетизации льгот <7>. Этот Закон радикально реформировал действовавшую систему льгот, после чего в ряде нормативных правовых актов термин "льготы" был заменен понятием "меры социальной поддержки", что отнюдь не одно и то же.
--------------------------------
<7> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Проведенный анализ Конституции РФ и федеральных законов приводит к нескольким основным выводам. Во-первых, в отечественной науке права социального обеспечения отсутствует единая, общепризнанная и логически выстроенная система терминов. Во-вторых, недостаточная научная проработка понятийного аппарата отрицательно сказывается на качестве федеральных и региональных законов, а следовательно, и на правоприменительной деятельности, прежде всего судебной. В-третьих, подобная ситуация становится тормозом для развития как науки, так и законотворческой деятельности. В-четвертых, неотъемлемым требованием законотворческой процедуры должна быть обязательная корректировка проектов нормативных правовых актов в соответствии с заключениями Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и других научных организаций (научно-правовой экспертизой).

Литература

1. Воронин Ю.В. Неверный дискурс, или Семь вопросов о социальном риске / Ю.В. Воронин // Социальное и пенсионное право. 2022. N 4. С. 27 - 36.
2. Воронин Ю.В. Понятие "социальный риск" в рамках двух базовых моделей социальной защиты: две (с половиной) социокультурные традиции, два экономических дискурса / Ю.В. Воронин, А.В. Столяров // Социальное и пенсионное право. 2022. N 3. С. 8 - 18.
3. Истомина Е.А. Концепция социального риска: понятие и значение для права социального обеспечения / Е.А. Истомина // Социальное и пенсионное право. 2022. N 4. С. 10 - 14.
4. Тучкова Э.Г. К вопросу о понятии социального риска и его роли в механизме правового регулирования социально-обеспечительных отношений / Э.Г. Тучкова // Социальное и пенсионное право. 2022. N 4. С. 20 - 26.
5. Федорова М.Ю. Категория социального риска и риск-ориентированный подход к правовому регулированию социального обеспечения / М.Ю. Федорова // Социальное и пенсионное право. 2022. N 4. С. 15 - 19.

Вернуться на предыдущую страницу