Последние новости:

Все статьи Иные вопросы К вопросу о бюджетно-правовом регулировании лекарственного обеспечения инвалидов (Лисовина О.А.)

Несмотря на финансово-правовую урегулированность вопроса лекарственного обеспечения инвалидов, проблема удовлетворения потребности одной из наиболее незащищенных категорий граждан не решена.
Проблемы финансово-правового регулирования лекарственного обеспечения данных категорий граждан остаются краеугольными в системе социального обеспечения граждан не только из-за сложившихся проблем социально-экономического развития страны, но и из-за ряда правовых пробелов и коллизий в финансово-правовом регулировании. В настоящее время насчитывается более 10,4 млн инвалидов различных категорий <1>, которые являются как федеральными, так и региональными льготополучателями лекарственных средств.
--------------------------------
<1> Численность инвалидов // Федеральная государственная информационная система "Федеральный реестр инвалидов". URL: https://sfri.ru/analitika/chislennost/chislennost (дата обращения: 20.01.2023).

Понятие "инвалид" многоаспектно, его смысл и содержание формировались на протяжении длительного исторического развития как гражданского общества, так и самой России и мира. При этом вместе с обыденными и исторически сложившимися определениями стоит отметить, что понятие "инвалид" нормативно закреплено в современном российском законодательстве с учетом утвердившихся норм международного права.
В утвержденной 9 декабря 1975 г. Генеральной Ассамблеей ООН Декларации о правах инвалидов установлено, что "инвалид - лицо, которое не может самостоятельно обеспечить полностью или частично потребности нормальной личной и (или) социальной жизни в силу недостатка, будь то врожденного или нет, его или ее физических или умственных способностей" <2>.
--------------------------------
<2> Декларация о правах инвалидов (принята 9 декабря 1975 г. Резолюцией 3447 (XXX) на 2433-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). URL: https://docs.cntd.ru/document/901739159 (дата обращения: 20.01.2023).

Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <3> (далее - Закон N 181-ФЗ) "инвалид - лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты".
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.

Нельзя отрицать тот факт, что было взято за основу определение понятия "инвалид", которое давалось советским законодательством. В соответствии со ст. 2 Закона СССР от 11 декабря 1990 г. N 1826-1 "Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР" <4> "инвалидом является лицо, которое в связи с ограничением жизнедеятельности вследствие наличия физических или умственных недостатков нуждается в социальной помощи и защите".
--------------------------------
<4> Закон СССР от 11 декабря 1990 г. N 1826-1 "Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР" // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. N 51. Ст. 1115.

Одновременно с этим каждая определенно взятая социальная группа граждан, объединенная специфическими признаками, имеет свой набор прав, обязанностей и социальных гарантий.
В соответствии с ч. 4 вышеназванной Декларации <5> "инвалиды имеют те же гражданские и политические права, что и другие лица; пункт 7 Декларации о правах умственно отсталых лиц применяется к любому возможному ограничению или ущемлению этих прав в отношении умственно неполноценных лиц".
--------------------------------
<5> Декларация о правах инвалидов (принята 09.12.1975 Резолюцией 3447 (XXX) на 2433-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).

Согласно ч. 6 Декларации инвалиды имеют право на медицинское, психическое или функциональное лечение, включая протезные и ортопедические аппараты, на восстановление здоровья и положения в обществе.
Действующим российским законодательством с учетом норм международного права закреплены права и социальные гарантии для инвалидов (Закон N 181-ФЗ).
Анализируя Закон N 181-ФЗ, стоит прийти к обоснованному выводу, что данный Закон закрепляет ряд прав инвалидов (медицинская помощь, обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к информации, объектам социальной и транспортной инфраструктур и т.д.). Вместе с тем, несмотря на обширность зафиксированных законодательством социальных гарантий для инвалидов, вышеуказанный акт не закрепил отдельным конкретизированным положением право инвалидов на лекарственное обеспечение, предусмотренное законодательством оказание медицинской помощи инвалидам не тождественно их лекарственному обеспечению.
При этом лекарственное обеспечение инвалидов зачастую является обязательным элементом жизнедеятельности такой категории граждан в связи с тем, что отсутствие определенного набора лекарств ставит под угрозу существование самого человека.
Так, медицинская помощь в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" <6> (далее - Закон N 323-ФЗ) представляет собой "комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг. При этом медицинская услуга - медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленные на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющие самостоятельное законченное значение".
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724.

Однако медицинское вмешательство не включает лекарственное обеспечение граждан, которое предполагает обеспечение их лекарствами, что свидетельствует о нормативном пробеле в Законе N 181-ФЗ и необходимости регламентации данным нормативным Законом порядка лекарственного обеспечения.
Одновременно с этим право инвалидов на бесплатное лекарственное обеспечение выражено в форме государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Закон N 178-ФЗ)) <7>.
--------------------------------
<7> Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.

В соответствии со ст. 1 Закона N 178-ФЗ <8> "государственная социальная помощь подразумевает под собой предоставление, в том числе инвалидам, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров".
--------------------------------
<8> Там же.

При этом набор социальных услуг - это перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 6.2 Закона N 178-ФЗ установлено, что "в состав предоставляемого инвалидам набора социальных услуг включается обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения в объеме не менее, чем это предусмотрено перечнем жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, сформированным в соответствии с Федеральным законом от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" <9>, по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов".
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" // СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1815.

Как справедливо отмечается Е.А. Тельновой, "состояние лекарственного обеспечения зависит от уровня стабильности предоставления социальных гарантий государством и от уровня экономического развития страны в период развивающегося фармацевтического рынка... несмотря на все проводимые реформы и нововведения... Россия отстает от среднеевропейского уровня потребления лекарственных препаратов..." <10>.
--------------------------------
<10> Тельнова Е.А. Организация лекарственного обеспечения в Российской Федерации // Бюллетень Национального научно-исследовательского института общественного здоровья имени Н.А. Семашко. 2021. N 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/organizatsiya-lekarstvennogo-obespecheniya-v-rossiyskoy-federatsii-1 (дата обращения: 21.01.2023).

Обязанность органов государственной и региональной власти по удовлетворению потребности инвалидов в лекарственном обеспечении вытекает из предусмотренных законодательством расходных обязательств.
Обращаясь к трактовке данного понятия, можно увидеть, что С.И. Ожегов обязательство раскрывает как "официально данное обещание", причем уточняет его письменную форму и указывает на безусловность его выполнения <11>.
--------------------------------
<11> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Оникс; Мир и образование, 2008. С. 573.

В бюджетном законодательстве расходное обязательство существует наряду с иными видами финансовых обязательств: публичные, бюджетные, денежные, долговые <12>. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации <13> "расходные обязательства - это обусловленные законом и иным нормативным правовым актом обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации) предоставлять физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию средства из соответствующего бюджета".
--------------------------------
<12> Забралова О.С. Понятие и назначение расходных обязательств // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2020. N 10. С. 205 - 211.
<13> Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Помимо нормативного закрепления понятия "расходное обязательство" данный вопрос широко рассматривается в научной сфере и литературе. Так, согласно мнению Н.В. Омелехиной, расходное обязательство предполагает, что "органы власти соответствующего государственного или муниципального образования включают в состав бюджета определенные направления расходования денежных средств, руководствуясь положениями вышеуказанных актов и договоров" <14>. Согласно выводам О.С. Забраловой, "расходные обязательства в зависимости от их вида исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета" <15>.
--------------------------------
<14> Омелехина Н.В. Некоторые проблемы правового регулирования расходов бюджетов // Вестник НГУ. Серия: Право. 2009. Т. 5. Вып. 2. С. 46.
<15> Забралова О.С. Понятие и назначение расходных обязательств // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2020. N 10. С. 209.

Расходные обязательства на оказание социальной помощи инвалидам в форме лекарственного обеспечения вытекают из ряда федеральных законов, устанавливающих такую обязанность. Так, согласно ч. 1 ст. 4.1 Закона N 178-ФЗ <16> к полномочиям Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся полномочия по организации обеспечения граждан, включенных в федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, лекарственными препаратами для медицинского применения, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, закупленными по государственным контрактам.
--------------------------------
<16> Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

В соответствии с ч. 2 ст. 4.1 Закона N 178-ФЗ средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 указанной статьи полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета.
Одновременно с этим ч. 1 ст. 5 Закона N 178-ФЗ <17> установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.
--------------------------------
<17> См.: Там же.

Таким образом, расходные обязательства на лекарственное обеспечение инвалидов делятся исходя из предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Кроме того, из смысла Закона N 178-ФЗ льготополучатели лекарственных средств подразделяются на две категории - льготники федерального и регионального уровней. В соответствии со ст. 6.2 Закона N 178-ФЗ <18> "федеральные инвалиды" имеют право на получение лекарств бесплатно.
--------------------------------
<18> См.: Там же.

Так, лекарственное обеспечение инвалидов, относящихся к федеральным льготополучателям, определено федеральным законодательством (Закон N 178-ФЗ, Закон N 181-ФЗ и т.д.). Именно такими нормативными правовыми актами определяется перечень прав граждан, которые имеют право на меры социальной защиты на территории всей Российской Федерации и вне зависимости от места своего нахождения либо проживания.
Одновременно с этим в рамках государственных гарантий инвалиды I группы, неработающие инвалиды II группы и дети-инвалиды <19> также имеют право на получение лекарственных средств на региональном уровне бесплатно (региональные льготники).
--------------------------------
<19> Постановление Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" // СЗ РФ. 1994. N 15. Ст. 1791.

Еще одним отличием региональных льготополучателей от федеральных является уровень финансирования данных мер социальной защиты (уровень расходных обязательств). Реализация региональных законов в данной сфере производится за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, для федеральных и региональных льготников устанавливаются разные объемы лекарственного обеспечения. Так, в соответствии со ст. 6.2 Закона N 178-ФЗ <20> "федеральные инвалиды" имеют право претендовать на бесплатные лекарства, которые предусмотрены стандартами медицинской помощи и входят в перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации. При этом региональный льготник в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" <21> имеет право на обеспечение всеми необходимыми для его лечения лекарственными препаратами. Тем самым объем предоставляемых гарантий в сфере лекарственного обеспечения инвалидов больше при оказании мер социальной защиты региональных льготников.
--------------------------------
<20> Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".
<21> Постановление Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" // СЗ РФ. 1994. N 15. Ст. 1791.

Таким образом, основными отличиями федеральных и региональных льготополучателей являются уровни расходных обязательств, позволяющих обеспечить лекарствами инвалидов, нормативного правового регулирования и финансирования расходных обязательств, а также объемы предоставляемых гарантий.
Вместе с тем инвалиды могут подпадать под категорию как федеральных льготников, так и региональных. При этом ст. 31 Закона N 181-ФЗ <22> установлено, что "в случае, если другими правовыми актами для инвалидов предусмотрены нормы, повышающие по сравнению с указанным Законом уровень социальной защиты инвалидов, применяются положения этих правовых актов. Если инвалид имеет право на одну и ту же меру социальной защиты по Закону N 181-ФЗ и одновременно по другому правовому акту, мера социальной защиты предоставляется либо по Закону, либо по другому правовому акту".
--------------------------------
<22> Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.

Однако даже при четкой нормативной регламентации запрета дублировать меру социальной защиты, в том числе в форме лекарственного обеспечения инвалидов, подпадающих как под федеральную, так и под региональную льготу, имеется законодательный пробел, влекущий получение данной категорией граждан одновременно меры социальной защиты из федерального и регионального бюджетов.
Данная проблема в первую очередь связана с тем, что предусмотренное ст. 31 Закона N 181-ФЗ ограничение относительно невозможности получения одной и той же меры социальной защиты распространяется только на федеральную государственную поддержку, минуя предоставляемые субъектами Российской Федерации социальные гарантии инвалидам.
Таким образом, создается правовая коллизия в форме дублирования права лиц, которые одновременно могут претендовать на право являться федеральными и региональными льготниками на получение льготных лекарств <23>.
--------------------------------
<23> Шишов М.А. Актуальные вопросы льготного лекарственного обеспечения // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 5. С. 51 - 54.

Так, в соответствии со ст. 6.3 Закона N 178-ФЗ "федеральный льготополучатель имеет право отказаться от предоставляемых лекарств и взамен них получать денежную компенсацию". При этом при отказе инвалида, являющегося одновременно и федеральным, и региональным льготником, за ним сохраняется право на предоставление всех необходимых лекарств в рамках региональной поддержки, тем самым гражданину не только выплачивается денежная компенсация из федерального бюджета, но и предоставляются органами власти субъекта Российской Федерации лекарства, которые ранее выделялись в рамках федеральной льготы, что влечет дополнительную финансовую нагрузку по данным обязательствам на регион, а также злоупотребление граждан на получение государственных гарантий на бесплатное лекарственное обеспечение.
Учитывая изложенное, требуются законодательные изменения в части ограничения предоставляемых органами региональной власти инвалидам лекарств в рамках региональной льготы, от которых в рамках федеральной льготы данные граждане отказались и реализовали свое право на получение денежной компенсации.

Литература

1. Забралова О.С. Понятие и назначение расходных обязательств / О.С. Забралова // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2020. N 10. С. 205 - 211.
2. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: около 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов; под редакцией Л.И. Скворцова. 26-е изд., испр. и доп. Москва: Оникс: Мир и образование, 2008. 1357 с.
3. Омелехина Н.В. Некоторые проблемы правового регулирования расходов бюджетов / Н.В. Омелехина // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Право. 2009. Т. 5. N 2. С. 46 - 52.
4. Тельнова Е.А. Организация лекарственного обеспечения в Российской Федерации / Е.А. Тельнова // Бюллетень Национального научно-исследовательского института общественного здоровья имени Н.А. Семашко. 2021. N 1. С. 100 - 111.
5. Шишов М.А. Актуальные вопросы льготного лекарственного обеспечения / М.А. Шишов // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 5. С. 51 - 54.

Вернуться на предыдущую страницу