Последние новости:

Все статьи Иные вопросы Беззаявительный и автоматический порядок назначения социального обеспечения как новый тренд развития социально-обеспечительных процедурных правоотношений в условиях цифровизации экономики (Аверьянова М.И.)

Несмотря на то что вопрос о специфике процедурных отношений вызывает дискуссии, тем не менее в науке права социального обеспечения отмечается, что "сфера социально-обеспечительных отношений всегда связывалась с социальной функцией государства, в рамках которых государство не только гарантирует, но и обязано предоставить минимум жизненных благ для людей, не способных обеспечить себя самостоятельно в силу сложившихся обстоятельств" <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Благодир А.Л. К вопросу о понятии предмета и метода науки права социального обеспечения // Российский ежегодник трудового права. 2013. N 9. С. 541 - 542.

Исходя из сути государственного социального обеспечения, такие отношения общепризнанно рассматриваются как обладающие публично-правовым свойством, имеющие социально-обязательственный характер.
На основе положений законодательства в области социального обеспечения в науке права социального обеспечения признавалось, что юридическим фактом, порождающим процедурные правоотношения <2>, служит обращение заинтересованного лица или его представителей с просьбой удостоверить конкретный факт, назначить определенный вид социального обеспечения. При этом гражданин не только имеет право требовать от компетентных государственных органов рассмотрения своей просьбы, но и также в некоторых социально-обеспечительных отношениях (прежде всего пенсионных) закон обязывает гражданина сообщать об изменениях в его правовом статусе. Гражданин как субъект таких правоотношений имеет правовой статус заявителя, претендующего на определенный вид социального обеспечения от государства.
--------------------------------
<2> Примечание редакции. В науке права социального обеспечения нет единства мнений в отношении определения этих правоотношений. Ряд ученых рассматривают их как процессуальные правоотношения.

При таком подходе гражданин самостоятельно принимал решение о своей материальной нуждаемости в помощи со стороны государства при наступлении признаваемых государством общественно значимых обстоятельств путем подачи заявления о назначении социального обеспечения в уполномоченные органы. Поскольку во многих случаях государство гарантирует социальное обеспечение вне зависимости от действительной материальной нуждаемости гражданина: это касается, в частности, предоставления пенсий, ряда пособий и иных выплат (при болезни (производственной травме) работника, рождении и воспитании детей, по безработице), медицинской помощи и ряда мер социальной поддержки.
Перечень случаев предоставления социального обеспечения в беззаявительном порядке был исключительный. Так, примером такого порядка назначения денежных выплат являлись социальные доплаты к пенсии детям-инвалидам и детям до 18 лет, устанавливаемые в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" <3>, к страховой пенсии по случаю потери кормильца.
--------------------------------
<3> СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем одной из существенных проблем в области социального обеспечения граждан является преодоление бедности <4>, которая только усугубляется в связи с увеличением нетрудоспособных членов семьи. При этом одной из приоритетных задач государства являются повышение рождаемости и рост численности населения страны в целом, повышение в нем доли трудоспособного населения по отношению к долям нетрудоспособных граждан (детей и пенсионеров).
--------------------------------
<4> По данным Росстата, численность населения с доходами ниже границы бедности в целом по Российской Федерации в I квартале 2022 г. составила 14,3% от общей численности населения, а в IV квартале 2022 г. - 7,9% (без учета данных по ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской областям). URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/36_10-03-2023.html (дата доступа: 29.05.2023).

Одной из причин неполучения от государства социального обеспечения гражданами при их нуждаемости являются низкая информированность граждан о своих правах в области социального обеспечения и бюрократический процедурный порядок назначения некоторых видов социального обеспечения, предусматривающий представление гражданами большого количества документов.
Следует согласиться с И.Е. Бутенко, который с точки зрения значения юридических фактов и причин, их породивших, классифицирует юридические факты в праве социального обеспечения на имманентные (внутренне присущие этой отрасли) и ситуационные, появление которых обусловлено необходимостью решения конкретных задач в определенных исторических, политических, социально-экономических условиях <5>.
--------------------------------
<5> Бутенко Е.И. Особенности юридических фактов в праве социального обеспечения России: теоретический аспект / Е.И. Бутенко: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 6.

На современном этапе государство кардинальным образом изменило подход к назначению некоторых видов социального обеспечения в денежной форме, допустив их назначение в проактивном порядке, тем самым презюмируя нуждаемость граждан в социальном обеспечении от государства при наступлении в их жизни определенных признаваемых государством общественно значимых обстоятельств (пенсионный возраст, инвалидность, потеря кормильца (если пенсия ниже прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ), наличие детей), назначая таким лицам социальное обеспечение денежного вида без истребования от них заявлений или на основании предварительного заявления (в автоматическом порядке).
Так, в период пандемии COVID-19 на основе указов Президента РФ <6> в беззаявительном порядке были произведены единовременные выплаты семьям с детьми на каждого ребенка в возрасте до 16 лет, а также лицам, получающим пенсии по Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" и Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", - в размере 10 000 руб.
--------------------------------
<6> Указы Президента РФ от 23 июня 2020 г. N 412 "О единовременной выплате семьям, имеющим детей", от 24 августа 2021 г. N 486 "О единовременной денежной выплате гражданам, получающим пенсию". URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/74193692/ (дата доступа: 19.01.2023); https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/402550488/ (дата доступа: 19.01.2023).

С 1 января 2022 г. в соответствии с ч. 11 ст. 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" и Приказом Минтруда России от 27 июля 2021 г. N 512н в беззаявительном порядке назначается федеральная социальная доплата к пенсии.
С 1 января 2023 г. перечень социально-обеспечительных выплат, предоставляемых в беззаявительном порядке, был еще расширен на основании Федерального закона от 26 мая 2021 г. N 153-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <7> (далее - Федеральный закон от 26 мая 2021 г. N 153-ФЗ). В этот перечень в том числе были включены региональная социальная доплата к пенсии; безработным - досрочная пенсия в рамках Закона РФ от 1 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", а также (при достижении возраста и соблюдении условий для ее назначения) страховая пенсия по старости (в том числе досрочная).
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 2021. N 22. Ст. 3688.

Кроме того, без истребования от гражданина заявления осуществляется перерасчет размеров всех видов страховых пенсий и фиксированных выплат к ней, а также пенсии за выслугу лет и пенсии по инвалидности, установленных гражданам из числа космонавтов, в связи с установлением I группы инвалидности или достижением пенсионером возраста 80 лет.
Вместе с тем полагаем, что при установлении беззаявительного порядка назначения социального обеспечения должны учитываться как заинтересованность самого получателя в назначении ему социального обеспечения, так и в некоторых случаях его реальная нуждаемость в нем. Так, интересы получателя социального обеспечения могут быть взаимосвязаны с его интересами в сфере труда, а некоторые обеспеченные граждане (достигшие пенсионного возраста или имеющие статус инвалида), в частности достигшие благосостояния своим трудом, могут быть вовсе не заинтересованы в социальном обеспечении со стороны государства.
Автоматический порядок, в отличие от беззаявительного, предусматривает подачу гражданином в соответствующем порядке заявления о назначении ему социального обеспечения. В автоматическом порядке на основании Федерального закона от 26 мая 2021 г. N 153-ФЗ может быть назначена страховая пенсия по старости (кроме военнослужащих и космонавтов) лицам, обратившимся с заявлением о назначении такой пенсии в форме электронного документа через Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ).
Таким образом, расширение перечня денежных видов социального обеспечения, предоставление которых осуществляется в беззаявительном порядке, направлено было на упрощение процедуры получения некоторыми категориями граждан (прежде всего пенсионерами, лицами, признанными инвалидами) различных видов социального обеспечения, что в конечном итоге способствовало бы повышению их материального благосостояния.
Вместе с тем беззаявительный механизм назначения пока не распространен в отношении социальных пособий и иных выплат для семей с детьми, многие из которых также испытывают большую потребность в материальной поддержке со стороны государства. Так, с 1 января 2023 г. решить проблему малообеспеченности семей с детьми призвано новое единое пособие - ежемесячное пособие в связи с рождением и воспитанием ребенка. Однако на современном этапе Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" предусматривает заявительный порядок назначения семейных пособий.
Реализовать изменения процедурного характера с введением беззаявительного порядка назначения ряда денежных видов социального обеспечения позволили широкомасштабные изменения в государстве, связанные с цифровизацией экономики, что коснулось и предоставления государственных услуг населению, включая социальное обеспечение.
Процессы цифровизации экономики на современном этапе осуществляются на основе программных документов, среди которых Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 гг. (утв. Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. N 203), Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 г. (утв. Указом Президента РФ от 10 октября 2019 г. N 490) и принятые в ее исполнение Стратегические направления в области цифровой трансформации социальной сферы, относящейся к сфере деятельности Министерства труда и социальной защиты РФ (утв. Распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2021 г. N 3144-р).
Программные документы оперируют следующими понятиями, связанными с цифровизацией экономики, включая систему социального обеспечения: "электронный (кадровый) документооборот", "единая цифровая экосистема сферы социального обеспечения", "единый стандарт предоставления мер социальной поддержки", "цифровая зрелость". В данном случае не совсем удачным видится использование законодателем понятия "меры социальной поддержки", поскольку, основываясь на конституционных положениях (п. 2 ст. 7 Конституции РФ), следует использовать такой более широкий (родовой) термин применительно к социальному обеспечению, как "социальная защита".
Осуществление цифровизации социальной сферы предполагается с использованием различных федеральных государственных информационных систем, среди которых ЕГПУ, Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА), Единая система межведомственного электронного взаимодействия, Единая цифровая платформа в сфере труда и занятости "Работа в России", Единая цифровая платформа в социальной сфере (в формате "Социального казначейства").
Основным трендом последних лет стала цифровая трансформация государственных услуг с созданием суперсервисов с предоставлением гражданам государственных услуг в автоматическом режиме. Среди них суперсервисы "Пенсия онлайн", "Рождение ребенка", "Социальная поддержка онлайн", "Онлайн-помощь при инвалидности" <8>.
--------------------------------
<8> URL: https://gogov.ru/articles/super-gosuslugi (дата доступа: 24.01.2023).

В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 гг. (п. 7, 13) признается, что электронные средства массовой информации, информационные системы, социальные сети стали частью повседневной жизни россиян, а повсеместное применение технологий сбора и анализа данных, источниками распространения которых являются и социальные объекты, приводит к формированию новых технологий.
Вместе с тем доля российского населения с цифровыми навыками недостаточна. При этом Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" определено увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95%.
В развитие вышеуказанных программных документов Стратегические направления в области цифровой трансформации социальной сферы 2021 г. предусматривают достижение таких целей, как оптимизация процессов предоставления гражданам различных видов социального обеспечения, оказания государственных услуг в социальной сфере, а также изменение моделей оказания государственных услуг в этой сфере и назначения некоторых видов социального обеспечения, в том числе проактивно, дистанционно с использованием цифровых каналов в режиме, включая онлайн-режим.
Указанные мероприятия предполагают решить проблему наличия бюрократических процедур получения мер социальной защиты, связанного со сбором большого количества документов в бумажном виде и долгим ожиданием их получения, наличия дифференцированных условий взаимодействия с гражданами в субъектах Российской Федерации при назначении одних мер социальной защиты, а также проблему непринятия последовательных мер по каждому гражданину, находящемуся в тяжелой ситуации. Так, проблема представления гражданином большого количества документов в бумажном виде существовала и продолжает существовать и в настоящее время при оформлении ряда детских пособий, когда для их получения в очередном году приходится вновь собирать новый пакет документов, включающий в том числе и ранее представляемые документы.
Согласно Стратегическим направлениям предоставление мер социальной защиты должно учитывать реальные потребности граждан за счет обладания полной информацией о гражданине, в том числе о его доходах и расходах, занятости, жилищных условиях, лицах, находящихся на иждивении, и др. В условиях введения электронного кадрового документооборота, учета трудовых (при официальной занятости), пенсионных, жилищных и иных имущественных прав граждан на электронных ресурсах с участием государственных информационных систем на основе электронного межведомственного взаимодействия сводная информация государства о реальном материальном состоянии своих граждан становится все прозрачнее, что позволяет принять адресные решения для предоставления действительно нуждающимся государственного социального обеспечения.
В этих целях Стратегическими направлениями предполагается реализовать единые процессы (стандарт) предоставления мер социальной защиты гражданам, в том числе без сбора документов независимо от места проживания гражданина, снизить административную нагрузку за счет изменения модели взаимодействия с государством с внедрением унифицированных цифровых сервисов, онлайн-информирования и онлайн-консультирования, сокращения ошибок из-за человеческого фактора и исключения коррупционной составляющей при принятии решений.
В конечном итоге с экономической точки зрения все это должно повысить эффективность планирования и расходования бюджетных средств на социальное обеспечение, а с социальных позиций - создать единую цифровую экосистему сферы социального обеспечения, позволяющую оперативно перенастраивать систему исходя из текущих потребностей, и обеспечить ее устойчивость в кризисные моменты с достижением цели, когда ни один гражданин не должен иметь материальное обеспечение ниже прожиточного минимума, определенного государством.

Таким образом, в условиях цифровизации экономики и решения государственных задач по преодолению бедности и модернизации предоставления населению государственных услуг процедурные аспекты социального обеспечения неизбежно подверглись преобразованию с введением механизма (в качестве приоритетного) электронного взаимодействия субъектов социально-обеспечительного отношения. Вместе с тем полагаем, что беззаявительный механизм социального обеспечения должен иметь исключительно адресный характер - для обеспечения достойного уровня жизни лишь малообеспеченных граждан.

Литература

1. Благодир А.Л. К вопросу о понятии предмета и метода науки права социального обеспечения / А.Л. Благодир // Российский ежегодник трудового права. 2013. N 9. С. 531 - 544.
2. Бутенко Е.И. Особенности юридических фактов в праве социального обеспечения России: теоретический аспект: автореферат диссертации кандидата юридических наук / Е.И. Бутенко. Санкт-Петербург, 2010. 28 с.

Вернуться на предыдущую страницу