Последние новости:

Все статьи Иные вопросы Проблемы выявления, предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (Фокина М.М.)

Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции - важнейшее направление деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем при осуществлении надзора возникают проблемы выявления, предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.

Предпосылками таких проблем являются отсутствие четкого понятия конфликта интересов, латентность подобных нарушений и не в полной мере проработанный алгоритм их выявления прокурорами.
Понятие "конфликт интересов" закреплено в ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", а процедура урегулирования конфликта - в его ст. 11, а также в ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и ст. 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Впервые понятие "конфликт интересов" применительно к государственной службе упомянуто в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", в котором сказано, что государственные служащие, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны наряду с прочим принимать меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов.
В настоящее время под конфликтом интересов законодатель понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
В свою очередь, под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) должностным лицом, лицами, состоящими с ним в близком родстве или свойстве <1>, а также гражданами или организациями, с которыми указанное лицо связано имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями (ч. 2 ст. 10 Закона N 273-ФЗ).
--------------------------------
<1> Родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов, супруги детей.

Конфликт интересов предполагает совершение исключительно умышленного деяния, в связи с чем квалифицирующими признаками являются наличие личной заинтересованности, фактическое наличие у должностного лица полномочий для реализации личной заинтересованности, наличие связи между получением (возможностью получения) доходов или выгод должностным лицом и (или) лицами, с которыми связана его личная заинтересованность, и реализацией (возможной реализацией) должностным лицом своих полномочий.
Несмотря на закрепление законодателем названных терминов, в Национальном плане противодействия коррупции на 2021 - 2024 гг. перед Правительством РФ поставлена задача проанализировать правоприменительную практику и уточнить понятия "конфликт интересов", "личная заинтересованность", "лица, находящиеся в близком родстве или свойстве" и "иные близкие отношения" <2>.
--------------------------------
<2> См.: Указ Президента РФ от 16 августа 2021 г. N 478 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2021 - 2024 годы".

Следует отметить, что проблемы, связанные с разработкой мер по преодолению конфликтов интересов на государственной службе, являются предметом исследований российских правоведов <3>. Вместе с тем до настоящего времени единообразного подхода к пониманию конфликта интересов не выработано, что обусловлено многообразием точек зрения теоретиков и практиков <4>.
--------------------------------
<3> См., напр.: Добробаба М.Б. Формализация оснований дисциплинарной ответственности государственных служащих: проблемы и перспективы. Административное право и процесс. 2017. N 5. С. 19; Гольцова Д.О., Рамазанов К.Н. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе как механизм борьбы с коррупцией // Противодействие коррупции: государственная политика и гражданское общество: Сб. науч. ст. Саратов: Поволжск. ин-т упр. им. П.А. Столыпина, 2015. С. 101.
<4> См.: Воробьева М.В. Конфликты интересов на государственной гражданской службе как правовое явление // Седьмые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 16 декабря 2012 г.). Проблемы административного, финансового и налогового права. М.: РПА Минюста России, 2013. С. 20.

В свою очередь, органы прокуратуры уделяют повышенное внимание институту конфликта интересов, представляющему собой способ обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений, исключающему возможность злоупотребления полномочиями, в связи с чем направленному на создание условий для беспристрастного принятия управленческих решений чиновниками.
В 2022 г. прокуроры выявили почти 4 тыс. лиц, допустивших нарушения, связанные с неурегулированием конфликта интересов, внесли более 3,8 тыс. представлений и информаций, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено свыше 2 тыс. лиц, а 138 лиц уволено в связи с утратой доверия <5>.
--------------------------------
<5> Статистический отчет за 2022 год (форма "К") "О реализации органами прокуратуры Российской Федерации отдельных полномочий по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции" (утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 14 сентября 2022 г. N 511).

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что нарушения рассматриваемой категории чаще всего допускают лица, замещающие должности федеральной государственной службы (выявлено 861 лицо, допустившее нарушение), муниципальной службы (745 лиц), муниципальные должности (545 лиц). По результатам принятых мер прокурорского реагирования в 2022 г. уволено в связи с утратой доверия 2 лица, замещающие государственные должности субъектов Федерации, 38 лиц, замещающих муниципальные должности, и 46 лиц, замещающих должности федеральной государственной службы <6>.
--------------------------------
<6> См.: Там же.

Неисполнение антикоррупционных стандартов выявляется почти всеми прокурорами субъектов Федерации. Наибольшее количество таких фактов выявлено в республиках Башкортостан, Коми, Татарстан, Калужской, Кировской, Оренбургской, Свердловской областях <7>.
--------------------------------
<7> Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 18 марта 2022 г. N 86-04-2022/Иф3397-22 "Обзор практики прокурорского надзора за исполнением антикоррупционного законодательства, регулирующего вопросы пресечения и профилактики конфликта интересов на государственной и муниципальной службе".

Наиболее часто конфликты интересов возникают при реализации контрольно-надзорных, лицензионно-разрешительных полномочий чиновниками, а также при осуществлении организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций, при принятии кадровых решений. Распространены ситуации, связанные с возникновением конфликта интересов в условиях наличия близкого родства между руководителем и подчиненным.
Так, прокуроры при осуществлении надзора сталкиваются с одной из основных проблем - латентностью коррупционных нарушений в деятельности государственных и муниципальных органов в сферах, связанных с освоением бюджетных денежных средств.
В основе возникновения конфликта интересов стоит личная заинтересованность должностного лица, которая находится в неразрывной связи с реализацией им своих должностных полномочий. Обязательный признак правонарушения - осознание виновным всех элементов конфликта, включая наличие выгодоприобретателя.
Личная заинтересованность может носить характер как материальной, так и нематериальной выгоды. Например, наиболее распространенными формами получения нематериальной выгоды являются смягчение мер ответственности, преимущественное оказание услуг, предоставление преференций в реализации прав.
Анализ выявленных нарушений антикоррупционного законодательства в этой сфере свидетельствует о распространенности фактов заключения контрактов с аффилированными лицами заказчика, в том числе состоящими в родственных либо иных близких отношениях. Нарушения, как правило, сопровождаются непринятием должностным лицом мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, поскольку зачастую государственные заказчики и исполнители контрактов связаны финансовой заинтересованностью.
Вместе с тем проблемы выявления прокурором такого рода нарушений характеризуются необходимостью проведения детальной и глубокой проверки с установлением всех лиц, причастных к заключению контрактов, и родственных или близких отношений между ними, что в особенности затруднительно ввиду зачастую скрытых и неявных связей. Таким образом, перед прокурором поставлена задача своевременно получать и анализировать сведения о личных интересах должностного лица.
Так, в Генеральную прокуратуру РФ обратился индивидуальный предприниматель с жалобой на действия главы администрации муниципального района. В обращении заявитель указал на возможные нарушения законодательства о контрактной системе со стороны администрации.
В ходе прокурорской проверки установлено, что администрацией района на сайте торгов размещено уведомление о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка. Вместе с тем содержание уведомления не отвечало требованиям законодательства, в связи с чем потенциальным арендаторам было затруднительно подавать заявки. В результате комиссия администрации приняла решение о заключении договора аренды земельного участка с конкретным единственным участником аукциона.
Проверка показала, что между главой администрации и единственным участником торгов были длительные приятельские отношения, возникшие еще при совместной учебе в образовательных организациях.
Глава администрации меры к предотвращению конфликта интересов при заключении договора аренды земельного участка не принимал, более того - он оказывал преференции "другу"-арендатору при оплате и исполнении контракта.
По итогам проверки главе муниципального района Омской области внесено представление об устранении выявленных нарушений, в результате рассмотрения которого договор аренды земельного участка расторгнут, а глава администрации уволен с муниципальной службы в связи с утратой доверия.
Также нередко органы прокуратуры сталкиваются с проблемой неисполнения органами власти требований актов прокурорского реагирования, в связи с чем у прокурора возникает право на обращение в суд с исковым заявлением об изменении оснований увольнения должностного лица либо о понуждении к увольнению лица в связи с утратой доверия.
Принятие подобных мер со стороны прокурора направлено на защиту интересов государства, а также на формирование единого подхода к привлечению должностных лиц к ответственности за совершение коррупционных правонарушений.
На практике довольно часто возникают ситуации, связанные с уклонением должностного лица от ответственности за совершение коррупционного правонарушения. Так, при рассмотрении представления прокурора чиновник, нарушивший антикоррупционное законодательство, увольняется с занимаемой должности по собственному желанию, в связи с чем такое основание увольнения, как "утрата доверия", не применяется <8>.
--------------------------------
<8> То есть не вносится в реестр информация о таком лице как об уволенном в связи с утратой доверия, что впоследствии позволяет ему сохранить право претендовать на замещение соответствующих должностей и установление пенсионной надбавки.

Например, в Калининградской области, несмотря на выявленные в ходе прокурорской проверки грубые нарушения законодательства о противодействии коррупции, допущенные директором одного из муниципальных учреждений (выплата премий и надбавок работникам, связанным с ним близкими отношениями, заключение контракта с организацией, возглавляемой его сыном), трудовой договор с ним расторгнут по соглашению сторон.
В связи с этим прокурор г. Калининграда направил в суд исковое заявление об обязании главы города расторгнуть с этим лицом трудовой договор, освободив его от занимаемой должности в связи с утратой доверия. Суд требования прокурора удовлетворил в полном объеме.
Следующий пример иллюстрирует беспристрастность и наступательность принятых мер прокурорского реагирования в отношении лица, замещавшего государственную должность субъекта Федерации.
Так, министр образования и науки Республики Бурятия на протяжении длительного периода не исполнял обязанность по предотвращению и урегулированию конфликта интересов при осуществлении отдельных функций государственного управления в отношении аффилированной организации - частного дошкольного образовательного учреждения (детский сад). Личная заинтересованность у министра возникла в связи с тем, что учредителем организации был его отец, а функции генерального директора и главного бухгалтера исполняла его сестра. В частности, руководителем детского сада министру неоднократно направлялись заявления на переоформление лицензий и получение субсидий из бюджета республики.
При проведении проверки министр направил заявление об увольнении по собственному желанию, в связи с чем издан указ главы республики о его увольнении. Однако прокурор обратился в суд с требованием об оспаривании этого указа, так как у работодателя нет возможности по своему усмотрению увольнять работника по соглашению сторон в случае совершения коррупционного правонарушения, за которое закон в качестве меры ответственности устанавливает увольнение по основанию "утрата доверия".
По итогам длительного рассмотрения гражданского дела в различных инстанциях Верховный суд республики признал незаконным указ главы республики об увольнении министра по соглашению сторон и обязал расторгнуть трудовой договор по основаниям, предусмотренным п. 7.1 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ <9>.
--------------------------------
<9> См.: дело N 33-4030/2022.

Свобода сторон трудового договора ограничивается нормами антикоррупционного законодательства, которые не содержат правил о прекращении трудового договора в случае коррупционного правонарушения по соглашению сторон, а, напротив, однозначно обязывают работодателя прекращать трудовые отношения в связи с утратой доверия.
Новеллой современного антикоррупционного законодательства стало введение в Закон N 273-ФЗ ст. 13.5, которой предусмотрено осуществление проверок в случае увольнения (прекращения полномочий) отдельных категорий лиц <10>.
--------------------------------
<10> Статья введена Федеральным законом от 13 июня 2023 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Эта норма предусматривает порядок проведения прокурором проверки в отношении лица, уволенного по собственному желанию, на которое были распространены ограничения, запреты, требования о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и в отношении которого работодателем принято решение о проведении проверки, предусмотренной Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представленных гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению".
При поступлении подобных материалов на прокурора возложена обязанность по проведению проверки и установлению наличия в действиях бывшего должностного лица коррупционного проступка. Выявив нарушение, прокурор в соответствии с Законом о прокуратуре вправе обратиться в суд с заявлением об изменении основания и формулировки увольнения (прекращения полномочий) проверяемого лица.
Наделение прокурора указанными полномочиями направлено на обеспечение неотвратимости наказания лица, совершившего коррупционное правонарушение.
В заключение стоит отметить, что, несмотря на наличие нормативных актов, регулирующих сферу конфликта интересов, есть проблемные вопросы, которые нуждаются в законодательной и практической доработке <11>. Одним из путей решения проблемы представляется разработка единообразного и безальтернативного подхода применения мер ответственности к лицу, допустившему коррупционное правонарушение, что будет способствовать снижению злоупотреблений на государственной службе.
--------------------------------
<11> См.: Пархоменко Е.В. Понятие конфликта интересов. Порядок и способы урегулирования в государственных структурах Российской Федерации и опыт зарубежных стран. Вестник исполнительного производства. 2021. N 1 - 2. С. 43 - 57; Ильяков А.Д. Урегулирование конфликта интересов как основной способ предупреждения коррупции в системе государственного управления. Современное право. 2016. N 4. С. 32 - 36; Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2015.

Пристатейный библиографический список

1. Воробьева М.В. Конфликты интересов на государственной гражданской службе как правовое явление // Седьмые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 16 декабря 2012 г.). Проблемы административного, финансового и налогового права. М.: РПА Минюста России, 2013.
2. Гольцова Д.О., Рамазанов К.Н. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе как механизм борьбы с коррупцией // Противодействие коррупции: государственная политика и гражданское общество: Сб. науч. ст. Саратов: Поволжск. ин-т упр. им. П.А. Столыпина, 2015.
3. Добробаба М.Б. Формализация оснований дисциплинарной ответственности государственных служащих: проблемы и перспективы // Административной право и процесс. 2017. N 5.
4. Ильяков А.Д. Урегулирование конфликта интересов как основной способ предупреждения коррупции в системе государственного управления // Современное право. 2016. N 4.
5. Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2015.
6. Пархоменко Е.В. Понятие конфликта интересов. Порядок и способы урегулирования в государственных структурах Российской Федерации и опыт зарубежных стран // Вестник исполнительного производства. 2021. N 1, 2.
7. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии коррупции: Монография. М.: Проспект, 2022.

Вернуться на предыдущую страницу