Законопроект направлен на расширение перечня лиц, имеющих преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата работников, с целью недопущения увольнения работников предпенсионного возраста.
Законопроект направлен на защиту трудовых прав членов многодетных семей. Конкретизируются права таких работников на оформление ежегодного оплачиваемого отпуска по своему желанию в удобное для них время, а также гарантии, установленные ст. 259 ТК РФ. Помимо этого устанавливаются гарантии при сокращении штатов для матерей и отцов, воспитывающих без супруга (супруги) детей в возрасте до четырнадцати лет.
Законопроект направлен на предоставление права на досрочное назначение страховой пенсии по старости медицинским работникам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в медицинских организациях других, помимо государственной и муниципальной системы здравоохранения организационно-правовых форм, при условии осуществления такими лицами медицинской помощи в рамках ОМС.
Иные вопросы Перспективы применения Постановления Конституционного Суда от 30 мая 2023 г. N 27-П к вопросам пожарной безопасности: проблема содержания муниципальными образованиями земель, государственная собственность на которые не разграничена (Пенизев М.В.)Перспективы применения Постановления Конституционного Суда от 30 мая 2023 г. N 27-П к вопросам пожарной безопасности: проблема содержания муниципальными образованиями земель, государственная собственность на которые не разграничена (Пенизев М.В.)
Дата размещения статьи: 15.01.2024
30 мая 2023 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление N 27-П <1>, в котором рассмотрел проблему ликвидации органами местного самоуправления несанкционированных свалок на землях федеральной собственности и землях, государственная собственность на которые не разграничена.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 г. N 27-П // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision683735.pdf (дата обращения: 30.05.2023).
В результате признаны не соответствующими Конституции РФ нормы ряда законодательных положений, которыми на муниципальные образования в полной мере возлагались расходы по ликвидации несанкционированных свалок на вышеуказанных категориях земель.
Как указала О.И. Баженова, представлявшая в этом деле интересы муниципального образования "город Кодинск Кежемского района Красноярского края": "Суд разорвал ставшую - в условиях сложившейся практики - порочной связь между бременем содержания собственности и обязанностью муниципалитетов как "собственников" земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществлять ликвидацию несанкционированных свалок на них" <2>.
--------------------------------
<2> Павлова З. Эксперты "АГ" проанализировали постановление КС о порядке ликвидации несанкционированных свалок. URL: https://www.advgazeta.ru/novosti/eksperty-ag-proanalizirovali-postanovlenie-ks-o-poryadke-likvidatsii-nesanktsionirovannykh-svalok/ (дата обращения: 01.06.2023).
И хотя Конституционный Суд РФ обязал федерального законодателя внести необходимые изменения в законодательство, тем не менее ограничился лишь вопросами ликвидации несанкционированных свалок. Однако следует отметить, что проблема определения органа публичной власти, ответственного за содержание земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, связана не только с вопросами ликвидации несанкционированных свалок на данных землях, но и затрагивает иной комплекс вопросов.
Не последнее место в данном контексте занимают вопросы обеспечения пожарной безопасности органами местного самоуправления на таких землях, что также является системной проблемой действующего законодательства, которая находит свое отражение и в судебной практике, в том числе не исключает и противоположные подходы применительно к схожим обстоятельствам.
Это демонстрирует, в частности, судебная практика Шестого кассационного суда общей юрисдикции, который, рассматривая дела об административных правонарушениях в отношении двух муниципальных образований, основанных на схожих обстоятельствах ненадлежащей очистки от сухой травянистой растительности земель, государственная собственность на которые не разграничена, пришел к противоположным выводам.
В первом случае в Постановлении Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 1 марта 2021 г. N 16-839/2021 <3> при рассмотрении вопроса о возможности привлечения главы сельского поселения к административной ответственности за правонарушение в сфере пожарной безопасности за ненадлежащую очистку земель, государственная собственность на которые не разграничена, была поддержана позиция нижестоящих судов об отсутствии оснований для привлечения главы сельского поселения к ответственности.
--------------------------------
<3> Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 1 марта 2021 г. N 16-839/2021. URL: https://clck.ru/34aLHL (дата обращения: 10.05.2023).
Так, Бузулукский районный суд Оренбургской области, рассматривая жалобу главы муниципального образования Красногвардейский сельсовет Бузулукского района в первой инстанции, сделал вывод, что исходя из предписаний п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <4> (далее - Закон о введении в действие Земельного кодекса РФ) уполномоченными за содержание земель, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории сельских поселений, являются органы местного самоуправления муниципального района.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
Ввиду этого суд удовлетворил жалобу главы муниципального образования - отменил постановление по делу об административном правонарушении и прекратил производство по делу <5>.
--------------------------------
<5> Решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 21 сентября 2020 г. N 12(1)-74/20. URL: https://clck.ru/34aLGr (дата обращения: 12.05.2023).
В свою очередь, в более позднем Постановлении от 26 декабря 2022 г. N 16-8538/2022 <6> Шестой кассационный суд общей юрисдикции поддержал противоположную позицию нижестоящих судов, которые исходили из того, что в случае ненадлежащей очистки земель, государственная собственность на которые не разграничена, имеются основания для привлечения главы сельского поселения к административной ответственности.
--------------------------------
<6> Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 26 декабря 2022 г. N 16-8538/2022. URL: https://clck.ru/34aLDM (дата обращения: 12.05.2023).
Так, Козловский районный суд Чувашской Республики, рассматривая дело по жалобе главы Солдыбаевского сельского поселения Чувашской Республики, отклонил доводы о том, что глава сельского поселения в указанном случае является ненадлежащим субъектом административной ответственности.
Суд исходил из того, что норма п. 2 ст. 3.3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ регулирует вопросы распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, но не определяет круг субъектов, ответственных за нарушения требований пожарной безопасности, ввиду чего в указанном случае ответственность за совершенное правонарушение и, как следствие, обязанности по осуществлению противопожарных мероприятий на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, несут органы местного самоуправления сельского поселения <7>.
--------------------------------
<7> Решение Козловского районного суда Чувашской Республики от 8 августа 2023 г. N 12-85/2022. URL: https://clck.ru/34aLCh (дата обращения: 12.05.2023).
При этом следует обратить внимание на то, что различные подходы суда к делам об административных правонарушениях со схожими обстоятельствами не связаны с какими-либо изменениями законодательства в сфере пожарной безопасности.
Так, в обоих случаях главам муниципальных образований вменялось нарушение п. 67 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2020 г. N 1479 <8> (далее - Правила противопожарного режима), согласно которому обязанности по проведению противопожарных мероприятий в форме очистки территории от мусора, сухой растительности и т.д. возлагаются на правообладателей земельных участков.
--------------------------------
<8> Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2020 г. N 1479 "Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 39. Ст. 6056.
Также важным является тот факт, что установленная вышеуказанным пунктом Правил противопожарного режима обязанность по очистке земельных участков не относится к числу первичных мер пожарной безопасности, закрепленных ст. 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" <9>, а взаимосвязана с реализацией правомочий правообладателей земельных участков.
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.
Соответственно, в указанном случае проблема вновь связана с правоприменительным толкованием именно положений ст. 3.3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ (которая признана неконституционной в комментируемом Постановлении N 27-П), которые в одних случаях толкуются таким образом, что "правообладателями" (в контексте вопросов обеспечения пожарной безопасности) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, являются сельские поселения, а в иных случаях - муниципальные районы.
Однако следует отметить, что преобладающим мнением в судебной практике является вторая позиция, согласно которой именно органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, уполномоченного на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с п. 2 ст. 3.3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ, являются одновременно ответственными и за содержание таких земельных участков.
Приведенная правовая позиция сформирована и закреплена в судебных актах Верховного Суда РФ (например, в Кассационных определениях от 29 января 2020 г. N 53-КА19-14 <10>, от 22 января 2020 г. N 53 КА19-15 <11>), судебных актах арбитражных судов (например, Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2022 г. N 17АП-14742/2022-ГК <12>; Постановления Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22 августа 2022 г. по делу N А43-33612/2020 <13>, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18 сентября 2020 г. по делу N А32-60577/2019 <14>, Арбитражного суда Поволжского округа от 12 февраля 2020 г. по делу N А06-5913/2019 <15> и др.), а также актах судов общей юрисдикции (например, Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июня 2022 г. N 16-3695/2022 <16>).
--------------------------------
<10> Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. N 53-КА19-14. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/cases/10987321 (дата обращения: 12.05.2023).
<11> Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22 января 2020 г. N 53-КА19-15. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/cases/10957741 (дата обращения: 12.05.2023).
<12> Дело N А60-40437/2022: Картотека арбитражных дел. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/2cb2705b-adb9-4ed6-bca2-296d813cfc92 (дата обращения: 12.05.2023).
<13> Дело N А43-33612/2020: Картотека арбитражных дел. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/dc051b6d-cc2e-429f-aa3b-62fbd22a916f (дата обращения: 12.05.2023).
<14> Дело N А32-60577/2019: Картотека арбитражных дел. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/11287c82-ed1c-4399-9fa5-5416709f7b30 (дата обращения: 12.05.2023).
<15> Дело N А06-5913/2019: Картотека арбитражных дел. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/42e09112-4e7f-43d2-a92f-a0087fe41d68 (дата обращения: 12.05.2023).
<16> Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июня 2022 г. N 16-3695/2022. URL: https://clck.ru/34aMhj (дата обращения: 01.06.2023).
В некоторых случаях суды считают достаточным основанием для возложения на муниципальные образования обязанности содержания таких земель по факту их территориальной принадлежности (например, Постановление Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 декабря 2021 г. N 16-6692/2021 по делу N 12-72/2021 <17>, Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 г. N 16-244/2022 <18>).
--------------------------------
<17> Постановление Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 декабря 2021 г. N 16-6692/2021 по делу N 12-72/2021. URL: https://clck.ru/34aLhF (дата обращения: 01.06.2023).
<18> Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 г. N 16-244/2022. URL: https://clck.ru/34aM5p (дата обращения: 01.06.2023).
Таким образом, суды указывают, что с одной стороны, органы местного самоуправления сельских поселений не обладают какими-либо полномочиями в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не являются их правообладателями (собственниками, землепользователями, землевладельцами, арендаторами и т.д.) и, следовательно, выступают ненадлежащими субъектами в рассматриваемых правоотношениях, а с другой - могут рассматриваться как надлежащие субъекты ответственности по факту территориального нахождения на их территории земель, государственная собственность на которые не разграничена.
Вместе с тем ни одна из данных позиций не является верной. Прежде всего в указанном случае с учетом толкования в судебной практике (будь то толкование в пользу сельских поселений или муниципальных районов) положений ч. 2 ст. 3.3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ имеет место так называемый нефинансируемый мандат <19>, при котором федеральные органы власти передали на уровень муниципальных образований отдельные государственные полномочия без передачи финансовых ресурсов на их реализацию.
--------------------------------
<19> См.: Шугрина Е.С., Петухов Р.В. Совершенствование механизмов взаимодействия уровней власти, как вызов современному российскому федерализму // Местное право. 2016. N 6. С. 105 - 116; Болдырев О.Ю. Публичная власть в России: конституционно-экономические проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 11. С. 8 - 14. DOI: 10.18572/1812-3767-2021-11-8-14.
В данном контексте следует обратить внимание на тот факт, что формальное закрепление заведомо невыполнимых в силу отсутствия достаточной материально-финансовой обеспеченности полномочий позволяет контрольно-надзорным органам и судам выносить решения о возложении на органы местного самоуправления обязанности по их выполнению и финансированию (в том числе в части реализации мер противопожарной безопасности в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена) <20>.
--------------------------------
<20> Шугрина Е.С., Петухов Р.В. Совершенствование механизмов взаимодействия уровней власти, как вызов современному российскому федерализму. С. 109.
И как верно отметил Конституционный Суд РФ в комментируемом Постановлении N 27-П, "муниципальные образования, на территории которых преобладают неликвидные неразграниченные земли, не имеют объективной возможности даже частично (а тем более - полностью) взять на себя соответствующие затраты". Суд явно продемонстрировал, что концептуально неверным является судебное толкование, в рамках которого надлежащими ответчиками признаются органы местного самоуправления городского поселения (муниципального района, городского (муниципального) округа) в судебном порядке, в частности на основании положений п. 2 ст. 3.3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ <21>.
--------------------------------
<21> Об иных способах решения данной проблемы, в том числе путем перераспределения полномочий в отношении земель неразграниченной собственности, см., например: Колесова О.Н. Проблемы регулирования отношений по управлению неразграниченной государственной собственностью на землю // Актуальные проблемы правоведения. 2016. N 4(52). С. 32 - 45.
В отказном Определении от 15 января 2008 г. N 219-О-О <22> Конституционный Суд РФ, комментируя правовой статус земель, на которые государственная собственность не разграничена, указал, что такие земельные участки рассматриваются как "немуниципальные земли".
--------------------------------
<22> Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2008 г. N 219-О-О. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision17254.pdf (дата обращения: 12.05.2023).
Как неоднократно указывалось Конституционным Судом РФ (Постановления от 23 декабря 1997 г. N 21-П <23>, от 23 февраля 1999 г. N 4-П <24>, от 28 марта 2000 г. N 5-П <25>, от 23 января 2007 г. N 1-П <26>, от 8 ноября 2012 г. N 25-П <27>, от 22 апреля 2013 г. N 8-П <28> и др.), в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению нормативных положений; хотя механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения или системы находящихся во взаимосвязи нормативных положений.
--------------------------------
<23> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision41926.pdf (дата обращения: 12.05.2023).
<24> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. N 4-П. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision30411.pdf (дата обращения: 12.05.2023).
<25> Постановление Конституционного Суда РФ от 28 марта 2000 г. N 5-П. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision30319.pdf (дата обращения: 12.05.2023).
<26> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 января 2007 г. N 1-П. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision19703.pdf (дата обращения: 12.05.2023).
<27> Постановление Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2012 г. N 25-П. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision115419.pdf (дата обращения: 12.05.2023).
<28> Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2013 г. N 8-П. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision128782.pdf (дата обращения: 12.05.2023).
Таким образом, с учетом изложенного представляется, что существует объективная возможность расширительного применения правовых позиций Конституционного Суда РФ, отраженных в Постановлении N 27-П, не ограничиваясь только ситуациями применительно к несанкционированным свалкам на землях, государственная собственность на которые не разграничена.
Так, применительно к рассмотренным случаям возложения на муниципальные образования фактической обязанности по реализации мер пожарной безопасности на таких землях также должно быть обеспечено соответствующее соучастие (софинансирование) со стороны органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в реализации органами местного самоуправления мер пожарной безопасности на таких землях, а также во всех иных случаях, когда муниципальные образования вынуждены принимать меры по их надлежащему содержанию.
Литература
1. Болдырев О.Ю. Публичная власть в России: конституционно-экономические проблемы / О.Ю. Болдырев // Конституционное и муниципальное право. 2021. N 11. С. 8 - 14. DOI: 10.18572/1812-3767-2021-11-8-14. EDN: DYCPSO.
2. Колесова О.Н. Проблемы регулирования отношений по управлению неразграниченной государственной собственностью на землю / О.Н. Колесова // Актуальные проблемы правоведения. 2016. N 4(52). С. 32 - 45. EDN: USNPMG.
3. Турбина И.А. Проблема ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Волгоградской области / И.А. Турбина // Современные проблемы обеспечения экологической и продовольственной безопасности: Материалы Международной научно-практической конференции преподавателей, практических сотрудников, студентов, магистрантов, аспирантов (г. Волгоград, 19 апреля 2019 г.): Сборник научных статей / Члены редакционной коллегии: А.Ю. Чикильдина, Д.А. Абезин, А.В. Егоров, М.В. Коростелева; Ответственный редактор А.П. Анисимов. Волгоград: Вологодский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2019. С. 136 - 138. EDN: ZCETVR.
4. Шугрина Е.С. Совершенствование механизмов взаимодействия уровней власти, как вызов современному российскому федерализму / Е.С. Шугрина, Р.В. Петухов // Местное право. 2016. N 6. С. 105 - 116. EDN: XQBXKP.
