Последние новости:

Все статьи Иные вопросы Некоторые проблемы практикоприменения и пробелы законодательства в сфере регулирования и проведения азартных игр в Российской Федерации (Пошивайлова А.В., Волошин Ф.А.)

Основанием для настоящего научного исследования послужили некоторые судебные акты, которые могут более ярко обозначить существующие проблемные моменты в практикоприменении положений ст. 15 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 244-ФЗ) <1>. Требования данной статьи существенно не менялись ни разу и даже не конкретизировались ее положения в части уточнения терминологии или ограничивающих условий. В связи с этим ставим вопрос: насколько основана названная статья на принципе равноправия сторон при защите своих интересов? Исследование судебной практики и соответствующего законодательства позволяет дать отрицательный ответ.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2006. 31 декабря.

Для примера стоит привести дело, возбужденное инспекцией Октябрьского района Федеральной налоговой службы по г. Красноярску в отношении ООО "Инвест Гарант" в 2017 г. Так, согласно материалам дела общество привлекли к ответственности за нарушение лицензионных норм подп. "г" п. 4 Постановления Правительства Российской Федерации "О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах" <2>, которое одним из лицензионных требований, предъявляемых к лицензиату при осуществлении лицензируемого вида деятельности, отсылает к обеспечению лицензиатом выполнения требований ст. 15 Федерального закона N 244-ФЗ, а именно за расположение в одном здании с образовательным учреждением. Нормы названного Закона запрещают расположение пунктов приема ставок в зданиях, если в них расположены подобное учреждение <3>.
--------------------------------
<2> Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2011 г. N 1130 (ред. от 21.03.2019) "О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах" // СПС "КонсультантПлюс".
<3> Дело N 5-538/2017 // ГАРАНТ-Образование. URL: http://edu.garant.ru/ (дата обращения: 21.12.2022).

Перед началом осуществления деятельности пункт приема ставок проходит обязательную проверку лицензирующего органа (Федеральной налоговой службы) на предмет соответствия помещения установленным законом требованиям, в том числе и требованиям ст. 15 Федерального закона N 244-ФЗ. Так, помещение и здание по адресу: ул. Высотная, 2а, в Красноярске было проверено в 2012 г., и было установлено соответствие всем требованиям. По результатам проверки инспекция выдала положительный акт проверки с заключением о соответствии всем проверяемым параметрам и нормам закона. Однако из материалов дела видно, что образовательное учреждение находилось в здании с 2008 г. Получается, общество выполнило обязанность, прошло проверку лицензионных требований, нарушений не было установлено, но спустя несколько лет успешной работы нарушение все-таки было выявлено. Примечательно, что за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей инспектором Федеральной налоговой службы в 2012 г. привлекли к ответственности коммерческую организацию в 2017 г. Данный правовой вопрос стоит больше в плоскости административного права и выходит за рамки настоящего исследования. Но важно отметить, что эта проблема вытекает из неурегулированных норм специального нормативно-правового акта.
Если посмотреть на принцип ограничения негативного воздействия азартных игр, в данном случае на обучающихся, законодатель с очевидностью ставил своей целью защиту интересов учащихся - школьников и студентов, которые в силу возраста не в полной мере могут контролировать свое отношение к азартным играм и оценить финансовые последствия участия в них.
Однако частное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования "Институт инновационных транспортных технологий" для указанного вида учащихся свою деятельность не осуществляет, а, напротив, осуществляет дополнительное профессиональное образование для уже имеющих профессию и опыт работы лиц, т.е. лиц зрелого возраста, которые при отсутствии соответствующих психологических заболеваний способны контролировать свое отношение к азартным играм и оценивать финансовые последствия участия в них.
Вышеизложенное указывает, что расположение в одном здании пункта приема ставок с подобным частным образовательным учреждением дополнительного профессионального образования не влечет тех негативных последствий и нарушения тех общественных интересов, которые перечислены в ст. 15 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ.
Также стоит обратить внимание, исходя из материалов дела, что здание по адресу: ул. Высотная, 2а, является офисно-деловым, состоящим из 4 этажей, с пятью разными входами. Так, пункт приема ставок расположен на первом этаже со стороны дороги с отдельным входом, помещение изолировано и не сообщается с другими помещениями здания. Образовательное же учреждение находится на 3-м этаже здания, вход в помещение расположен через подъезд, находящийся со стороны двора. Располагалось помещение в отдельном корпусе здания. Как можно разобраться, обучающиеся никак не подпадали под воздействие объекта азартных игр, но находиться в подобном здании пункту приема ставок запретили.
Важнейшим аргументом в деле являлся факт, устанавливающий организационно-правовую форму образовательного учреждения. Как следует из ст. 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации <4> (далее - ГК РФ), учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (выделено авторами). Все дело в том, что образовательное учреждение "Институт инновационных транспортных технологий" по своей организационно-правовой форме учреждением не является. Организационно-правовая форма Института инновационных транспортных технологий - общество с ограниченной ответственностью, т.е. это коммерческая организация, деятельность которой направлена на переподготовку совершеннолетних в сфере их профессиональных навыков, квалификации. Но суд признал коммерческую организацию с организационно-правовой формой "общество с ограниченной ответственностью" образовательным учреждением. То есть одно юридическое лицо, целью которого является извлечение прибыли (образовательное учреждение), и другое юридическое лицо с такими же целями (букмекерская контора) не имеют равных прав. При этом права одних нарушаются путем простого выполнения своих организационных функций и деятельности другого.
--------------------------------
<4> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

Причисляя различные коммерческие организации и в том числе индивидуальных предпринимателей к учреждениям, суды всех инстанций безапелляционно ссылаются на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2017 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Росбет" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 части 2 статьи 15 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <5>. Приведенное Определение Конституционного Суда в данном случае выполняет роль нормативно-правового акта, хотя это лишь определение о непринятии дела к производству. Тем не менее в указанном Определении Конституционный Суд высказал позицию, что запрет, установленный ч. 2 ст. 15 Федерального закона N 244-ФЗ, исключает возможность размещения букмекерских контор и их пунктов приема ставок в одном здании с любыми детскими, образовательными, медицинскими и санаторно-курортными организациями независимо от их организационно-правовой формы. Само же по себе использование в Законе понятий, имеющих как общее, так и специально-юридическое значение, не может свидетельствовать о неопределенности правовой нормы. Таким образом, сформулирована правовая позиция о том, что понятие "учреждение" трактуется как имеющее общее, широкое значение. Однако Конституционный Суд дал слишком общую интерпретацию данного термина. Анализ последствий практикоприменения приведенной нормы позволяет сделать иной вывод.
--------------------------------
<5> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2017 г. N 1852-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Росбет" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 части 2 статьи 15 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // ГАРАНТ-Образование. URL: http://wwww.ksrf.ru/ (дата обращения: 29.01.2023).

Тем не менее с данным фактом приходится считаться организаторам азартных игр в букмекерских конторах. При выборе помещения для организации пункта приема ставок стоит обращать внимание на любые виды деятельности, которые согласно правовой позиции Конституционного Суда могут быть отнесены к детским или образовательным либо медицинским. Например, курсы английского языка можно квалифицировать как образовательную деятельность, услуги косметологии с применением инъекций в любом салоне красоты, которую будет выполнять специалист с медицинским образованием, можно приравнять к медицинской деятельности. При этом лицензии на медицинскую деятельность у такого салона красоты не будет. Центр развития ребенка, где с детьми занимаются лепкой и рисованием, будет отнесен к детскому учреждению, даже если его учредителем является индивидуальный предприниматель, а в видах деятельности по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОКВЭД) у такого предпринимателя будет, к примеру, только сдача помещений в аренду.
Безусловно, ограничения, указанные в ч. 2 ст. 15 Федерального закона N 244-ФЗ, должны применяться при лицензировании букмекерских контор. Было бы странно, если бы в здании государственной поликлиники располагался пункт приема ставок либо на дворце культуры красовалась вывеска "Ставки на спорт". Но, с другой стороны, кому мешает пункт приема ставок в торговом развлекательном центре, где, как правило, всегда есть оптика с врачом или детский развлекательный центр? Можно сделать вывод, изучив внимательно судебную практику, пообщавшись с экспертами отрасли, что сложившаяся с 2017 г. практика привлечения к административной ответственности организаторов азартных игр и гражданско-правовые последствия излишне суровы и, что более важно, присутствует не избирательный подход.
Для решения подобной проблемы предлагается внести в понятийный аппарат Федерального закона N 244-ФЗ новый термин, уточняющий определение учреждения. Поскольку Определением Конституционного Суда термину "учреждение" в контексте закона дается широкая, общая трактовка, под ним понимается абсолютно любая организация и форма собственности, и это Определение фактически является нормативно-правовым актом в данной области права, касающегося регулирования азартных игр в Российской Федерации.
В то же время ст. 123.21 ГК РФ четко установлено определение термина "учреждение": под ним понимается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом в п. 2 ст. 123.21 уточняется, что учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо, соответственно, Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).
Таким образом, если деятельность такой организации направлена на достижение социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, ее могут вести как государственные, так и частные организации. Если обратиться к Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", то в ст. 2 дается терминологический ряд, раскрывающий сущность некоммерческих организаций <6>. Важно отметить, что законодатель выделяет и конкретизирует те виды деятельности, которые прямо подпадают под регулирование Закона, а именно создаются для достижения следующих целей: социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // Российская газета. 1996. 24 января.

Важными признаками таких организаций являются социальная направленность и достижение общественных благ. Стоит отметить и цели создания таких организаций, к ним относятся: охрана здоровья граждан; развитие физической культуры и спорта; удовлетворение духовных потребностей граждан; защита прав, законных интересов граждан и организаций; разрешение споров и конфликтов; оказание юридической помощи; иные цели, направленные на достижение общественных благ.
Теперь предлагаю вернуться к Федеральному закону N 244-ФЗ. Его целью (предметом регулирования) как раз являются "защита нравственности, прав и законных интересов граждан", а также "установление ограничения осуществления данной деятельности". К ограничениям относятся следующие виды деятельности: детские, образовательные, медицинские, санаторно-курортные, религиозные и культовые организации, деятельность аэропортов, вокзалов, остановок общественного транспорта, объекты жилищного фонда и временные сооружения, государственные органы власти, государственные корпорации, унитарные предприятия.
Анализ и толкование вышеназванного нормативного правового акта позволяют сделать вывод, что законодатель определил виды ограничений именно по критерию социальной направленности и общественной полезности. Данные критерии полностью коррелируют с требованиями, предъявляемыми для некоммерческих организаций. В связи с этим представляется, что термин "учреждение" в Федеральном законе N 244-ФЗ, а впоследствии и судами должен употребляться избирательно, не в широком смысле, а в контексте принципов, в рамках которых создаются такие учреждения, чтобы не навредить обществу.
Поэтому для устранения правовой полемики и неопределенности в этом вопросе вносится предложение: дополнить ст. 4 Федерального закона N 244-ФЗ п. 32, который будет иметь специально-юридическое значение следующего содержания:
"32) учреждение - некоммерческая организация любой организационно-правовой формы собственности, учрежденная в соответствии с законодательством Российской Федерации и созданная собственником для осуществления социальных, культурных, образовательных, медицинских, религиозных и иных общественных социально-значимых функций некоммерческого характера".

Вернуться на предыдущую страницу