Последние новости:

Все статьи Иные вопросы Свобода определения структуры профсоюза как составляющая свободы объединения в России (Герасимова Е.С.)

Эффективный социальный диалог возможен только при наличии сильных и независимых социальных партнеров. Нормы права в области свободы объединения, как национального, так и международного, направлены на создание условий для этого. Свобода объединения и право на ведение коллективных переговоров относятся к основополагающим принципам и правам в сфере труда, закрепленным в одноименной Декларации Международной организации труда (МОТ) 1998 г. Согласно Конвенции МОТ N 87 о свободе объединений и защите права объединяться в профсоюзы (1948 г.) работники и работодатели без какого бы то ни было различия имеют право создавать по своему выбору организации без предварительного на то разрешения, а также право вступать в такие организации на единственном условии подчинения уставам этих последних (ст. 2). Статья 3 Конвенции N 87 признает право организаций работников и работодателей вырабатывать свои уставы и административные регламенты, свободно выбирать своих представителей, организовывать свой аппарат и свою деятельность и формулировать свою программу действий.

Положения о свободе объединения раскрывается в многолетней практике Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций (КЭ) и Комитета по свободе объединения (КСО) <1>. Право свободно определять структуру профсоюза понимается как составляющая права, предусмотренного ст. 2 Конвенции N 87. Так, в частности, КСО указывал, что "свободное осуществление права на создание союзов и вступление в них предполагает свободное определение структуры и состава профсоюза" <2>; "трудящиеся должны обладать свободой принятия решения относительно создания на низовом уровне профсоюза предприятия или иной формы базовой организации, как, например, отраслевой профсоюз или профсоюз работников одной профессии" <3>; "трудящиеся имеют право создавать организации по своему выбору, включая организации, объединяющие трудящихся разных предприятий и городов" <4>.
--------------------------------
<1> Freedom of association - Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. Fifth (revised) edition, 2006. URL: http://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/publications/WCMS_090632/lang--en/index.htm.
<2> Там же. § 333.
<3> Там же. § 334.
<4> Там же. § 335.

Эти положения адресованы в первую очередь государственным органам, которые не должны создавать необоснованные препятствия в определении структуры профсоюзов в законодательстве или правоприменении.
Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <5> (Закон о профсоюзах) профсоюзы, их объединения (ассоциации) самостоятельно разрабатывают и утверждают свои уставы, свою структуру, образуют профсоюзные органы и определяют их компетенцию, организуют свою деятельность. Тем не менее положения Закона оцениваются как не дающие "маневра в плане организационной структуры, названия профсоюза" <6>. Закон о профсоюзах, целью которого было, в частности, законодательное закрепление профсоюзного плюрализма, в ст. 3 "Основные термины" содержит перечень понятий, используемых в Законе. Прямых ограничений на создание иных профсоюзных организаций, не соответствующих названным в ст. 3, Закон никогда не содержал, однако проблемы при их применении регулярно возникали на практике при регистрации и в процессе деятельности, если создавались профсоюзы, не являющиеся межрегиональными или общероссийскими, без первичных профсоюзных организаций (ППО) на локальном уровне и пр.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
<6> Сошникова Т.А. Конституционно-правовые основы деятельности профессиональных союзов // Трудовое право в России и за рубежом. 2013. N 4. С. 18.

В период до начала действия Трудового кодекса РФ (ТК РФ) <7> важную роль в признании права свободно определять структуру профсоюза сыграло Определение Верховного Суда РФ от 30.11.1999 N 56-Г99-21 <8> по жалобе на решение, вынесенное по заявлению прокурора о признании незаконной регистрации Независимой профсоюзной организации работников надзорно-контрольных органов г. Владивостока и о запрете ее деятельности. Прокурор ссылался на то, что название "профсоюзная организация" не соответствует Закону о профсоюзах, поскольку... не является ни первичной организацией, действующей на одном предприятии, ни территориальным объединением ППО. Верховный Суд РФ указал, что "понятие "профсоюз" тождественно понятию "профсоюзная организация". В понятие "профсоюз" законодатель включил все структурные подразделения профсоюзов, выделяя в последующем те, к которым адресованы те или иные нормы. Понятие "первичная профсоюзная организация" во всех без исключения случаях наличие вышестоящего профсоюза не предполагает".
--------------------------------
<7> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). С. 3.
<8> СПС "КонсультантПлюс".

После принятия ТК РФ возникли новые сложности применительно к реализации права профсоюза самостоятельно определять свою структуру. В частности, права на представительство интересов работников на локальном уровне (в отношениях с конкретным работодателем), в т.ч. право на ведение переговоров по заключению коллективного договора, были признаны за ППО (ст. 30 ТК РФ и др.). В результате профсоюзные организации, не имевшие ППО на локальном уровне, столкнулись со сложностями: им отказывали в ведении коллективных переговоров, предоставлении помещения и реализации других профсоюзных прав. Профсоюзы вынуждены были менять уставы и перестраивать свои структуры, чтобы подстроиться под требования ТК РФ.
В связи с этим Конфедерация труда России (КТР) и Российский профессиональный союз моряков (РПСМ) в 2002 г. обратились с жалобами в КСО, указывая, в частности, на положения ТК РФ, ограничивающие право профсоюзов самостоятельно определять свои структуры и решать, какая именно профсоюзная структура может вести переговоры с работодателем на локальном уровне (дела N 2251 <9> и N 2216 <10>). В отношении рассматриваемого нами права в решении по делу N 2251 КСО указал: "...что трудящиеся должны обладать свободой в принятии решения о создании на уровне предприятия либо профсоюза трудящихся, либо другой формы первичной организации, как, например, цеховой профсоюзной организации... Различие между ППО и любой другой формой профсоюза, предоставляющее особые преимущества одной форме в ущерб другой форме или лишающее преимуществ одну форму в целях предоставления этих преимуществ другой форме организации, не должно иметь косвенным следствием ограничение свободы объединения трудящихся и их права вступать в члены организации по своему выбору..." <11>. По вопросу о праве на ведение коллективных переговоров от имени работников в решении по делу N 2216 КСО указал: "По вопросу о нарушении прав профсоюзов более высокого уровня, а также федераций и конфедераций на заключение коллективных договоров в организациях, Комитет придерживается точки зрения, выраженной Комитетом экспертов, согласно которой любое ограничение или запрещение в этом отношении задерживает развитие производственных отношений, в особенности препятствует организациям, не имеющим достаточных средств, в получении помощи от вышестоящих организаций, которые в принципе лучше обеспечены кадрами, денежными средствами, а также имеют соответствующий опыт, что необходимо для обеспечения успеха в коллективных переговорах... и полагает, что такие организации (федерации, конфедерации) действительно должны иметь возможность заключать коллективные договоры..." <12>. По обоим делам КСО рекомендовал изменить или дополнить законодательство, чтобы привести его в соответствие с этими подходами. Эти рекомендации неоднократно обсуждались на разных площадках, однако изменения в ТК РФ в этой части так и не были внесены.
--------------------------------
<9> Материалы дела: ILO. NORMLEX. URL: http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:50001:0::NO:50001:P50001_COMPLAINT_FILE_ID:2897350.
<10> Материалы дела: ILO. NORMLEX. URL: http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:50001:0::NO:50001:P50001_COMPLAINT_FILE_ID:2897644.
<11> Международное бюро труда. Административный Совет. 289 сессия, Женева, март 2004 г. 333-й доклад КСО. Дело N 2251. § 975. URL: http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:50002:0::NO:50002:P50002_COMPLAINT_TEXT_ID:2907631.
<12> Международное бюро труда. Административный Совет. 288 сессия, Женева, ноябрь 2003 года. 332-й доклад КСО. Дело N 2216. § 910. URL: http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:50002:0::NO:50002:P50002_COMPLAINT_TEXT_ID:2907238.

С течением времени с проблемой ППО как надлежащего партнера на локальном уровне столкнулись крупные профсоюзы. Например, после создания ОАО "Российские железные дороги" (ОАО "РЖД") Российский профсоюз железнодорожников транспортных строителей (Роспрофжел) вынужден был создавать ППО ОАО "РЖД", объединяющую членов профсоюза, состоявших во множестве ППО, чтобы от ее имени заключать коллективный договор с ОАО "РЖД" <13>. Аналогично после реорганизации работодателя Федеральный профсоюз авиадиспетчеров России (ФПАД), будучи общероссийским профсоюзом, оказался не соответствующим партнером для ведения коллективных переговоров на локальном уровне. Профсоюзу пришлось создавать ППО, которая по своему составу на 99% совпадала с составом всего профсоюза. В то же время в каждом структурном подразделении предприятия сохранилась "старая" ППО ФПАД, а члены ФПАД одновременно состоят на учете в двух ППО - всего предприятия и своего структурного подразделения.
--------------------------------
<13> Коллективный договор ОАО "РЖД" на 2014 - 2016 годы. URL: http://rosprofzhel.rzd.ru/article_files/art_853_1.pdf.

При вынесении в 2012 г. решения по другой российской жалобе (дело N 2758) КСО вернулся к вопросу о приведении законодательства в соответствии с принципами свободы объединения и попросил информировать Комитет о развитии ситуации по этому вопросу (п. (b) параграфа 1401) <14>. Несмотря на несколько обсуждений, состоявшихся в 2013 г. на разных площадках <15>, движения в решении этих вопросов не происходит.
--------------------------------
<14> Международное бюро труда. Административный Совет. 316 сессия, Женева, 1 - 16 ноября 2012 года. GB.316/INS/9/1. 365-й Доклад КСО. Дело N 2758. URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_193260.pdf.
<15> Лютов Н.Л., Герасимова Е.С. Международные трудовые стандарты и российское трудовое законодательство: Монография. 2-е изд. М.: Центр социально-трудовых прав, 2015. С. 29 - 30.

Таким образом, сегодня профсоюзы вынуждены продолжать формировать свои структуры исходя из норм ТК РФ, определяющих, что представлять интересы работников на локальном уровне должны именно ППО.
В последние годы была предпринята еще одна попытка сузить пределы признания права профсоюзов самостоятельно определять свою структуру, опираясь на толкование ст. 3 Закона о профсоюзах.
В 2010 г. Общероссийский профессиональный союз работников нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства (НГСП) внес изменения в устав, сохранив в них давно существовавшие нормы о создании различных видов профсоюзных организаций и структурных подразделений, после чего у него начались проблемы.
Минюст России изменения в устав зарегистрировал, однако предложил Генеральной прокуратуре РФ его проверить. Гагаринский межрайонный прокурор, проведя проверку, обратился в суд с заявлением о признании недействительными ряда положений устава, указав, что ими предусмотрено создание структур, не указанных в ст. 3 Закона о профсоюзах, что противоречит Закону и является недопустимым. Суды всех инстанций, рассматривавшие дело, не согласились с позицией профсоюзов, что ст. 3 Закона о профсоюзах содержит лишь перечень основных терминов и не ограничивает профсоюз в определении своей внутренней структуры <16>. Так, в Определении Московского городского суда от 2 марта 2012 г. указано, что пункты устава НГСП в части, касающейся создания цеховых профсоюзных организаций, профсоюзных групп, объединенных профсоюзных организаций, межрегиональных профсоюзных организаций, противоречат Закону о профсоюзах, поскольку норма ст. 3 этого Закона "определяет структурное построение организации, при этом перечень структурных подразделений расширительному толкованию не подлежит". Аналогично развивалась история у Общероссийского профессионального союза работников государственных учреждений и общественного обслуживания РФ (ПРГУ).
--------------------------------
<16> Решение Гагаринского районного суда г. Москвы от 2 декабря 2011 г.; Определение Московского городского суда от 22 декабря 2011 г. N 33-40680; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 31 августа 2012 г.

НГСП и ПРГУ обратилась с жалобами в Конституционный Суд РФ (КС РФ), указав, норма ст. 3 Закона о профсоюзах в смысле, придаваемом ей толкованием, в соответствии с которым не допускается создание в структуре профсоюза подразделений, не предусмотренных данной нормой, нарушает право на объединение в профессиональные союзы, предусмотренное ч. 1 ст. 30 Конституции РФ.
Постановление КС РФ от 24 октября 2013 г. N 22-П КС РФ <17> по этому делу в полной мере соответствует пониманию свободы профсоюзов самостоятельно определять свою структуру в международном праве. КС РФ, сославшись на международные нормы и положения ст. 30 Конституции РФ, отметил, что в течение длительного времени термины, указанные в ст. 3 Закона, применялись в соответствии с их буквальным смыслом, а в 2011 г. данной статье толкованиями Министерства юстиции РФ, органов прокуратуры и судами был придан смысл, расходящийся с целями, которые преследовал федеральный законодатель при их включении в Закон о профсоюзах, что повлекло ограничение права профсоюзов самостоятельно решать вопросы, касающиеся их внутренней структуры.
--------------------------------
<17> РГ. 2013. 6 ноября. N 249.

КС РФ постановил, что оспариваемые положения ст. 3 Закона о профсоюзах не соответствуют Конституции РФ в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они рассматриваются как устанавливающие исчерпывающий перечень видов профсоюзных организаций и их структурных подразделений и тем самым не позволяющие профсоюзам самостоятельно - в своих уставах, положениях, принимаемых на съездах, конференциях, собраниях - определять свою организационную структуру.
Хотя Постановление КС РФ N 22-П не требовало внесения изменений в Закон о профсоюзах <18>, законодатель предпочел пойти по пути уточнения его положений. 22 декабря 2014 г. принят Федеральный закон N 444-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <19>, которым дополнены определения терминов в ст. 3 Закона. В частности, новая редакция прямо предусматривает, что в структуре ППО могут образовываться цеховые профсоюзные организации, профсоюзные группы или иные структурные подразделения в соответствии с уставом соответствующего профсоюза; в структуре общероссийского и межрегионального профсоюза наряду с ППО могут образовываться территориальные организации профсоюза и иные профсоюзные организации.
--------------------------------
<18> Лютов Н.Л. Международные трудовые нормы в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Судья. 2014. N 9. С. 30.
<19> СЗ РФ. 2014. N 52 (ч. I). Ст. 7555.

Таким образом, профсоюзами для защиты свободы определения своей структуры в последние десятилетия были использованы весьма серьезные и влиятельные механизмы, в рамках которых были приняты важные решения на национальном и международном уровне, позволившие отстоять определенные границы этого права. Однако не все рекомендации, в особенности международных органов, реализованы, и проблемы сохраняются.

Литература

1. Freedom of association - Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. Fifth (revised) edition, 2006.
2. Лютов Н.Л., Герасимова Е.С. Международные трудовые стандарты и российское трудовое законодательство: Монография. 2-е изд. М.: Центр социально-трудовых прав, 2015.
3. Лютов Н.Л. Международные трудовые нормы в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Судья. 2014. N 9.
4. Сошникова Т.А. Конституционно-правовые основы деятельности профессиональных союзов // Трудовое право в России и за рубежом. 2013. N 4.

Вернуться на предыдущую страницу