Последние новости:

Все статьи Иные вопросы Функции административно-правового регулирования российской экономики (Саидов З.А.)

Административно-правовое регулирование экономики в настоящее время имеет важнейшее значение. Обусловлено это особой ролью и значением административного права в вопросах регулирования и охраны общественных отношений, складывающихся в сфере экономики. Функции административно-правового регулирования экономики, т.е. функции или цели вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов с целью "упорядочения отношений в рыночной экономике" <1> многочисленны в современном мире. По мнению отдельных авторов, феномен административно-правового регулирования настолько сложен, что требует разработки специального законопроекта о государственном регулировании экономики <2>, где, в частности, могли бы быть указаны цели или функции административно-правового регулирования экономики. Необходимо отметить, что на сложность и многоликость функций административно-правового регулирования в сфере экономики обратил внимание и Конституционный Суд РФ. Так, Конституционный Суд РФ определил, что "государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 32.
<2> См.: Дойников И.В. Теоретические проблемы разработки концепции хозяйственного (предпринимательского) законодательства // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 3. С. 16.
<3> Определение Конституционного Суда РФ от 29 января 2015 г. 185-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Запрягаева Александра Борисовича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции" и положениями статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Таким образом, Конституционный Суд РФ посредством перечисления данных функций регулирования экономики отмечает, насколько они сложны и многообразны. Рассмотрим, в первую очередь, историю развития данных функций, а затем разнообразие их видов и форм в современном государстве. Хронологию изменения функций регулирования экономики мы можем проследить на примере размышлений двух известных авторов различных эпох.
В эпоху становления капиталистических отношений, когда либеральные взгляды на правовое регулирование хозяйствующих отношений были доминирующими, большинство авторов понимали функции административно-правового регулирования экономики довольно ограниченно. В капиталистических отношениях функции административно-правового регулирования сводились к минимуму и ограничивались по большей части необходимостью обеспечения внешней и внутренней безопасности, а также созданием для негосударственного сектора экономики наиболее благоприятных условий для развития экономической деятельности. Нужно сказать, что современная экономика нашей страны весьма специфична, она носит смешанный характер. Исходя из этого риторика же современных авторов в отношении функций административно-правового регулирования экономики кардинально изменилась. За последние три-четыре века функции государства серьезно разрослись <4> под действием различных факторов, среди которых: социальные революции, классовая борьба, научно-технологический прогресс и т.п. Основными целями увеличения количества функций административно-правового регулирования экономики стали: необходимость защиты основных прав и свобод граждан (в том числе и хозяйствующих субъектов); поддержание стабильного роста внутреннего валового продукта; стимулирование экономического развития; соблюдение баланса в различных секторах экономики (импорта/экспорта, рынка труда, производства и т.п.).
--------------------------------
<4> См. по данному вопросу критику известного современного философа М. Фуко: Фуко М. Безопасность, территория, население. Курс лекций, прочитанных в Колледже де Франс в 1977 - 1978 уч. году / Пер. с фр. Ю.Ю. Быстрова, Н.В. Суслова, А.В. Шестакова. СПб., 2011. 544 с.

Рассмотрим подробнее различные цели (функции) административно-правового регулирования экономики.
В том, что касается административно-правового регулирования экономики с целью защиты основных прав и свобод человека и гражданина, мы можем отметить, что речь идет как о защите прав хозяйствующих субъектов, так и о защите прав граждан в целом. Более того, речь идет как об основных правах и свободах человека и гражданина так называемой первой категории, так и о так называемых правах и свободах второй категории - т.е. о социальных правах <5>.
--------------------------------
<5> См.: Пронин А.А. Права человека: аспекты проблемы. Екатеринбург, 2014. С. 90.

На необходимость административно-правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов с целью защиты прав других лиц обращал внимание и Конституционный Суд РФ, который, в частности, отметил, что "в силу конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, а равно гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам (прежде всего - к тем из них, кто занимает доминирующее положение в той или иной сфере) требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность" <6>.
--------------------------------
<6> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2009 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22 и 23 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и статей 23, 37 и 51 Федерального закона "О защите конкуренции" в связи с жалобами ОАО "Газэнергосеть" и ОАО "Нижнекамскнефтехим".

Приведем несколько примеров административно-правового регулирования экономики с учетом обозначенного аспекта. Так, преамбула Федерального закона от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей" <7> уточняет, что данное законодательство разработано с целью обеспечения "безопасности для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав". Иначе говоря, административно-правовое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов в рамках данного Закона направлено на обеспечение основных прав и свобод потребителей (в частности, права на здоровье и благоприятную окружающую среду), обязанность по охране которых вменяется государству. Таким образом, такое административно-правовое регулирование экономической деятельности демонстрирует реализацию государством функции по защите прав и свобод граждан.
--------------------------------
<7> Российская газета. 2008. 1 декабря.

Далее целесообразно, как нам представляется, рассмотреть административно-правовое регулирование экономической деятельности посредством возложения позитивных обязанностей на хозяйствующих субъектов с целью обеспечения прав других субъектов.
Наиболее ярким примером здесь может служить законодательство о труде. Действительно, "никто не сомневается, что социальное назначение трудового права состоит в согласовании интересов работника и работодателя" <8>, а административно-правовое регулирование в данной сфере направлено на согласование свободы экономической деятельности с защитой таких основных прав работника, как: право на отдых; справедливые условия труда; свобода труда; право каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи, и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; право на объединение для защиты своих прав и интересов и т.п. (ст. 3 ТК РФ). Как следствие, в данном случае административно-правовое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов также организовано с целью обеспечения прав и свобод граждан (их отдельной категории), но реализуется здесь не посредством обязанности хозяйствующих субъектов воздержаться от их нарушения, а посредством возложения на хозяйствующие субъекты определенных обязанностей.
--------------------------------
<8> См.: Акопов Д. Трудовой кодекс и социальное назначение трудового права // Хозяйство и право. 2013. N 6. С. 3.

Административно-правовое регулирование выражается не только в ограничении отдельных видов деятельности или действий хозяйствующих субъектов экономики с целью защиты прав других субъектов или отдельных конституционно-правовых ценностей, но также и в возложении на таких субъектов позитивных обязанностей с целью соблюдения прав и свобод других субъектов, а также и в соблюдении отдельных конституционно-правовых ценностей. Такое регулирование направлено на защиту разного рода ценностей, количество которых росло по мере развития правового государства и появления в результате социальных конфликтов новых категорий основных прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, с исторической точки зрения, как уже отмечалось ранее, административно-правовое регулирование экономики постоянно росло как с количественной, так и с качественной точки зрения.
Отметим, что в историческом смысле первой функцией административно-правового регулирования экономики стала фискальная функция. Действительно, хронологически "первоначальным вмешательством государства в деятельность хозяйствующих субъектов стало налогообложение их деятельности, которое производилось (и производится) с целью пополнения казны государства финансовыми средствами для обеспечения его аппарата" <9>.
--------------------------------
<9> См.: Толкушкин А.В. История налогов в России. М., 2001. 430 с.

Таким образом, на первоначальном этапе становления административно-правового регулирования экономики сочеталось две функции: фискальная функция обеспечения казны и функция поддержания обороноспособности государства. В настоящее время такие ограничительные меры административно-правового регулирования отдельных видов экономической деятельности, как лицензирование, аккредитация и сертификация, преследуют уже не фискальные функции, а функции обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также других конституционно-правовых ценностей.
Среди других функций административно-правового регулирования экономики необходимо обратить внимание на конституционное требование обеспечения таких конституционных ценностей, как: "единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности" <10> (ст. 8 Конституции РФ). Действительно, в Российской Федерации гарантии данных ценностей рассматриваются как основы конституционного строя, что объясняет, в частности, объем административно-правового регулирования хозяйственной деятельности, направленного на их обеспечение. Их появление совпало с такими процессами, как индустриализация и стремительное накопление капитала в XVIII - XIX веках в руках отдельных частных компаний и банков, а также первой волной глобализации, ассоциирующейся чаще всего с колониализмом <11>. Как следствие, именно в эту эпоху наряду с государственной властью появился еще один полюс политической власти - капитал, влияние которого на экономику и социально-политическое устройство государства стало настолько сильным, что государственной власти пришлось увеличивать свое давление на него посредством административно-правового регулирования хозяйственной деятельности субъектов негосударственного сектора экономики. Таким образом, в функции административно-правового регулирования экономики любого современного государства - в том числе и России - на современном этапе были включены такие функции, как поддержание единства экономического пространства; обеспечение свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; поддержка конкуренции и свободы экономической деятельности. Заметим, что невыполнение государством таких функций приводит к кризисным явлениям в экономике, вызванным злоупотреблениями со стороны хозяйствующих субъектов негосударственного сектора экономики.
--------------------------------
<10> См.: Билалова Ж.Ж. Концепция "экономической конституции" и ее практическая значимость // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8. С. 5.
<11> См.: Vries J. de. The industrious revolution and the Industrious revolution // The Journal of Economic History. 54. 2 (June 1994). P. 249.

Функция поддержания единства экономического пространства обеспечивается в современном государстве единством административно-правовых норм, разрабатываемых на национальном (федеральном) уровне. Как следствие, большая часть нормативных правовых актов, направленных на регулирование экономики, сконцентрирована также на национальном (федеральном) уровне. Речь идет об актах, принимаемых в различных социально-экономических сферах, а именно: "установления правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ), а также федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. "з"); федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь (п. "и"); внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. "л"); оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества (п. "м"); метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система... официальный статистический и бухгалтерский учет (п. "р")". Очевидно, что правовое регулирование таких обширных сфер жизнедеятельности конкретизируется на федеральном уровне именно с целью обеспечения единства экономического пространства, которое обеспечивается посредством единых федеральных административно-правовых норм, а количество нормативных правовых актов, регулирующих такие разнообразные сферы и аспекты экономической деятельности, практически не поддается исчислению.
Приведем пример такого нормативного регулирования: Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" <12>. Действительно, в ст. 1 данного Закона указывается, что его целью является "обеспечение единства экономического пространства в России путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности". Более того, основные полномочия в области регулирования торговой деятельности закреплены за Правительством России, федеральными органами исполнительной власти (ст. 5), что позволяет обеспечить единство административно-правового регулировании торговой деятельности на всей территории России.
--------------------------------
<12> Российская газета. 2009. 30 декабря.

Антимонопольное законодательство, или административно-правовое регулирование, направленное на поддержание свободы экономической деятельности и конкуренции, имеет в качестве функции поддержание нормальных условий функционирования рыночной экономики <13>. Наиболее ярким примером такого регулирования может служить Федеральный закон от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" <14>, где, в частности, указывается, что его целью является обеспечение таких конституционно-правовых принципов, лежащих в основе рыночной экономики, как "предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти; обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в России, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков" (ст. 1).
--------------------------------
<13> См.: Еременко В.И. Антимонопольное законодательство зарубежных стран. М., 1997. 251 с.
<14> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31. Ст. 3434.

Еще одной функцией административно-правового регулирования экономики, непосредственно связанной с антимонопольной деятельностью государства, является обеспечение свободы экономической деятельности. Будучи одной из основ конституционного строя России, свобода экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ) также является правом любого лица (п. 1 ст. 34 Конституции РФ) и принципом, оказывающим влияние на ряд положений Основного Закона <15>, а ее соблюдение вменяется в обязанность как органом государственной власти, так и самим хозяйствующим субъектом. Соблюдение свободы экономической деятельности является одной из функций административно-правового регулирования экономики, а наложение обязательств по ее соблюдению на хозяйствующих субъектов - обязанностью органов власти.
--------------------------------
<15> См.: Белых С.В. Свобода экономической деятельности как один из основных конституционных принципов рыночной экономики // Бизнес, менеджмент и право. 2003. N 3.

Конкретизация данной функции административно-правового регулирования экономики была осуществлена в многочисленных нормативных актах еще на заре становления рыночной экономики в современной России. Действительно, свобода предпринимательской деятельности сформировалась при переходе от государственной монополии на товарно-денежный обмен к рыночной экономике. Так, например, "в целях развития потребительского рынка, стимулирования конкуренции, преодоления монополизма в сфере розничной торговли и создания условий для быстрого развития торговой и посреднической сети в условиях либерализации цен" в свое время был принят Указ Президента России от 29 января 1992 г. N 65 "О свободе торговли" <16>.
--------------------------------
<16> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 6. Ст. 290.

В отдельных государствах ближнего зарубежья данная функция административно-правового регулирования была более однозначно оформлена, чем в нашей стране. В Узбекистане <17> и Казахстане <18> были приняты одноименные Законы, где были сформулированы гарантии права, принципы, основы предпринимательской деятельности и средства защиты прав субъектов предпринимательской деятельности и их поддержки. Таким образом, в отличие от российского правопорядка, узбекский и казахский законы позволили систематизировать различные аспекты свободы экономической деятельности.
--------------------------------
<17> Закон Республики Узбекистан от 25 мая 2000 г. "О гарантиях свободы предпринимательской деятельности" // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 2000. N 5 - 6. Ст. 140.
<18> Указ Президента Республики Казахстан от 27 апреля 1998 г. "О защите прав граждан и юридических лиц на свободу предпринимательской деятельности" // САПП РК. 1998. N 12. Ст. 90.

Обеспечение социальной направленности экономики является немаловажной функцией административно-правового регулирования в сфере экономики любого государства <19>. Конституция РФ гласит: Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (п. 1 ст. 7). Обеспечение данной функции государства, в частности, обеспечивается охраной труда, социальной поддержкой семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (п. 2). Реализация данных целей в Российском государстве обеспечивается за счет финансовых средств бюджетов различных уровней, немаловажная часть которых собирается в том числе за счет средств налогообложения хозяйствующих субъектов, а также посредством наложения на последних социальных обязательств <20>.
--------------------------------
<19> См., например: ст. 6 "Общие принципы хозяйствования" Хозяйственного кодекса Украины // Ведомости Верховной Рады. 2003. N 18. Ст. 144.
<20> См.: Вишняков В.Г. Конституционные основы социального государства // Журнал российского права. 2004. N 8. С. 18.

Конституционный Суд, в частности, отмечал по данному поводу, что необходим "поиск оптимального баланса между несовпадающими ценностями рыночного хозяйства и социальной защиты населения, особенно в условиях ограниченных финансовых возможностей государства" <21>. Таким образом, одной из функций административно-правового регулирования в сфере экономики является обеспечение социальной защиты, или социальной справедливости, в государстве.
--------------------------------
<21> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 июня 2015 г. по делу о проверке конституционности положений статьи 31 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в связи с жалобой граждан В.А. Князик и П.Н. Пузырина.

В ряде нормативных правовых актов мы можем встретить достаточно абстрактные формулировки, указывающие, что целями государственного регулирования в той или иной сфере экономики является "содействие экономическому развитию РФ" <22>. Если обратиться к теории, то мы обнаружим, что за данной формулировкой кроется "долгосрочное увеличение производственной способности страны, основанное на техническом прогрессе, на инструментальной и идеологической приспособленности, необходимой для обеспечения населения растущим многообразием материальных благ" <23>. Таким образом, в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. "О государственном регулировании развития авиации" (ст. 2) еще одной из функций государственного регулирования экономики является долгосрочное увеличение производственной способности страны и обеспечения населения растущим многообразием материальных благ.
--------------------------------
<22> См., например: ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. "О государственном регулировании развития авиации" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 2. Ст. 226.
<23> См.: Некозырева О.А. Соотношение понятий "экономическое развитие" и "экономический рост" в новой экономике // Вестник Астраханского государственного технического университета. 2008. N 4. С. 21.

В данном Законе указывается, что государственное регулирование авиации преследует и такие цели, как: укрепление обороны, поддержка и развитие научно-технического потенциала. В данном Законе определены перспективы расширения международного сотрудничества, удовлетворения нужд физических и юридических лиц в воздушных перевозках, совершенствования и модернизации авиационной техники, создания рынка авиационных работ и услуг, создания новых рабочих мест. Административно-правовое регулирование в сфере экономики позволяет решить ряд вопросов, не связанных напрямую с экономикой (например, отдельные аспекты социальной политики), среди которых особо выделяются такие функции, как поддержание жизненного уровня населения, сбалансированное развитие той или иной отрасли экономики. Функции административно-правового регулирования экономики носят комплексный характер, они также не ограничиваются сугубо экономическими целями.

Список использованной литературы

1. Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 32.
2. Дойников И.В. Теоретические проблемы разработки концепции хозяйственного (предпринимательского) законодательства // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 3. С. 16.
3. Фуко М. Безопасность, территория, население: Курс лекций, прочитанных в Колледже де Франс в 1977 - 1978 уч. году / Пер. с фр. Ю.Ю. Быстрова, Н.В. Суслова, А.В. Шестакова. СПб., 2011. 544 с.
4. Пронин А.А. Права человека: аспекты проблемы. Екатеринбург, 2014. С. 90.
5. Акопов Д. Трудовой кодекс и социальное назначение трудового права // Хозяйство и право. 2013. N 6. С. 3.
6. Толкушкин А.В. История налогов в России. М., 2001. 430 с.
7. Билалова Ж.Ж. Концепция "экономической конституции" и ее практическая значимость // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8. С. 5.
8. Еременко В.И. Антимонопольное законодательство зарубежных стран. М., 1997. 251 с.
9. Белых С.В. Свобода экономической деятельности как один из основных конституционных принципов рыночной экономики // Бизнес, менеджмент и право. 2003. N 3.
10. Вишняков В.Г. Конституционные основы социального государства // Журнал российского права. 2004. N 8. С. 18.
11. Некозырева О.А. Соотношение понятий "экономическое развитие" и "экономический рост" в новой экономике // Вестник Астраханского государственного технического университета. 2008. N 4. С. 21.

Вернуться на предыдущую страницу