Законопроект направлен на расширение перечня лиц, имеющих преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата работников, с целью недопущения увольнения работников предпенсионного возраста.
Законопроект направлен на защиту трудовых прав членов многодетных семей. Конкретизируются права таких работников на оформление ежегодного оплачиваемого отпуска по своему желанию в удобное для них время, а также гарантии, установленные ст. 259 ТК РФ. Помимо этого устанавливаются гарантии при сокращении штатов для матерей и отцов, воспитывающих без супруга (супруги) детей в возрасте до четырнадцати лет.
Законопроект направлен на предоставление права на досрочное назначение страховой пенсии по старости медицинским работникам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в медицинских организациях других, помимо государственной и муниципальной системы здравоохранения организационно-правовых форм, при условии осуществления такими лицами медицинской помощи в рамках ОМС.
Иные вопросы Специфика ограничения правового статуса работников - субъектов антикоррупционных отношений (Зайков Д.Е.)Специфика ограничения правового статуса работников - субъектов антикоррупционных отношений (Зайков Д.Е.)
Дата размещения статьи: 16.04.2016
Законодательство о противодействии коррупции находится в периоде своего формирования, что находит выражение в многочисленных изменениях Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> (далее - Закон о противодействии коррупции), а также иных нормативных правовых актов, предметом правового регулирования которых в том числе являются антикоррупционные отношения. К сожалению, такому состоянию законодательства присущи правовые коллизии, пробелы, несовершенство используемых правовых институтов, неоднозначная правоприменительная практика <2>. Усложняет данную ситуацию и то обстоятельство, что в рамках представленных полномочий федеральные государственные органы самостоятельно осуществляют правовое регулирование отношений по противодействию коррупции, которое в силу различных причин может не только существенно отличаться от аналогичного в другом ведомстве, но и противоречить федеральному законодательству <3>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.
<2> См., напр.: Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2010. N 10. С. 45 - 48; Сухаренко А.Н. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в России // Российская юстиция. 2013. N 6. С. 62 - 64.
<3> См., напр.: Зайков Д.Е. Специфика правового института конфликта интересов в трудовых отношениях // Гражданин и право. 2014. N 12. С. 64 - 66; Он же. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции с участием работников военных организаций // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 7. С. 121 - 124.
На указанное обстоятельство, к сожалению, не оказывает должного влияния и п. 5 ст. 7 Закона о противодействии коррупции, согласно которому одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области.
Безусловно, наличие единых антикоррупционных стандартов создало бы столь важные и необходимые равные условия (требования, правила) для различных участников одинаковых групп антикоррупционных отношений <4> и исключило бы необязательную самостийность федеральных государственных органов в указанном вопросе.
--------------------------------
<4> Напр.: федеральные государственные гражданские служащие (далее - гражданские служащие) независимо от их принадлежности к федеральным государственным органам, работники, замещающие отдельные должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, независимо от подведомственности таких организаций федеральным государственным органам.
Наиболее ярко данная проблема проявляется в правовом регулировании противодействия коррупции с участием работников, замещающих на основании трудового договора отдельные должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами (далее - работники).
Один из самых актуальных вопросов по указанной проблематике - определение коррупционно опасных должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами (далее - организации), замещение которых влечет для работников соответствующие ограничения их правового статуса - установление запретов, ограничений, а также возложение на них дополнительных обязанностей по противодействию коррупции.
Указанные полномочия федеральных государственных органов установлены подп. 3 ч. 1 ст. 8 Закона о противодействии коррупции.
При этом единые критерии, подлежащие обязательному применению федеральными государственными органами для определения коррупционно опасных должностей в организациях, отсутствуют <5>, что является предпосылкой для создания неравных условий осуществления трудовой деятельности в организациях, подведомственных различным федеральным государственным органам.
--------------------------------
<5> Стоит указать на наличие отдельных документов, имеющих рекомендательный характер. См., напр.: письмо Министерства труда и социальной защиты РФ от 25 декабря 2014 г. N 18-0/10/В-8980 "О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков" // СПС "Гарант".
Анализ практики реализации указанных полномочий федеральными государственными органами подтверждает указанный вывод, при этом существует два основных подхода, применяемых такими органами:
- либеральный - при котором к коррупционно опасным должностям относятся только должности высшего руководства организации (как правило, руководитель организации <6>, его заместители, главный бухгалтер) <7>;
--------------------------------
<6> Генеральный директор, директор, начальник и т.д.
<7> См., напр.: Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 13 августа 2013 г. N 1295; Приказ Министерства культуры РФ от 8 мая 2014 г. N 799; Приказ Министерства энергетики РФ от 12 ноября 2014 г. N 837 и др.
- консервативный - при котором к коррупционно опасным должностям относится максимальное количество должностей организаций (руководитель организации, его заместители, главный бухгалтер, его заместитель, руководители подразделений организации, главный экономист, главный юрисконсульт, бухгалтер, экономист, юрисконсульт, оценщик, начальник гаража, заведующий складом, заведующий общежитием, заведующий хозяйством и др.) <8>.
--------------------------------
<8> См., напр.: Приказ Министра обороны РФ от 24 ноября 2014 г. N 865; Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 3 апреля 2015 г. N 119; Приказ МВД России от 26 июня 2013 г. N 474; и др.
По нашему мнению, каждый из приведенных подходов имеет свои недостатки.
Либеральный - необоснованное ограничение перечня коррупционно опасных должностей исключает возможность отнесения к таковым должностей работников, действительно отвечающих таким требованиям <9>.
--------------------------------
<9> Напр., должности, замещение которых предусматривает возможность выполнения обязанностей высшего руководства организации при их отсутствии, принятие решений по распоряжению материальными средствами, осуществление закупочной деятельности, проведение ревизий (проверок) и др.
Данный подход во многом снижает эффективность принимаемых мер по противодействию коррупции и создает предпосылки для исключения обязанных субъектов антикоррупционных отношений из сферы правового регулирования противодействия коррупции.
Консервативный - в основе лежит формализм, в силу которого без надлежащей оценки все должности, замещающие которые работники обладают даже отдельными распорядительными полномочиями, относятся к коррупционно опасным; отсутствие возможности учета специфики деятельности конкретной организации, которая обусловливает необходимость отнесения должностей (или отсутствие таковой) к коррупционно опасным.
Такой подход нарушает основополагающий принцип противодействия коррупции в Российской Федерации - признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина <10>, так как зачастую влечет необоснованное ограничение правового статуса работников, которые замещают должности, отнесенные к коррупционно опасным, на деле не отвечающим признакам таковых. Кроме того, необоснованный рост числа коррупционно опасных должностей влечет за собой увеличение ненужных организационных, финансовых и других расходов, распыление сил и средств, их отвлечение от осуществления действительно важных антикоррупционных мер.
--------------------------------
<10> Пункт 1 ч. 1 ст. 3 Закона о противодействии коррупции.
Другая проблема, связанная с участием работников в отношениях по противодействию коррупции, - объем ограничений их правового статуса, к которым относятся соответствующие запреты, ограничения и обязанности.
Эталоном правового статуса субъекта антикоррупционных отношений, с точки зрения законодателя, является гражданский служащий, что находит выражение в правовом регулировании ограничений правового статуса работников и иных субъектов противодействия коррупции.
Так, согласно ст. 12.2 Закона о противодействии коррупции, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, на работников, замещающих коррупционно опасные должности в организациях, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные для государственных служащих, проходящих службу в соответствующих федеральных государственных органах, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами федеральных государственных органов.
При этом в силу ст. 12.4 Закона о противодействии коррупции на работников, замещающих коррупционно опасные должности в организациях, в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации, распространяются с учетом особенностей, обусловленных их правовым статусом, ограничения, запреты и обязанности, установленные в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, настоящим Федеральным законом и п. 5 ч. 1 ст. 16, ст. ст. 17, 18, 20 и 20.1 <11> Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <12> (далее - Закон о гражданской службе).
--------------------------------
<11> В редакции Федерального закона от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов".
<12> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Сложно понять замысел законодателя, установившего практически идентичное дублирующее правовое регулирование в отношении одной и той же категории субъектов антикоррупционных отношений <13>.
--------------------------------
<13> См. подробно анализ соотношения ст. ст. 12.2 и 12.4 Закона о противодействии коррупции: Зайков Д.Е. Недостатки правового регулирования противодействия коррупции в сфере трудовых отношений // Законодательство. 2014. N 5. С. 29 - 30.
При этом если в первом случае, содержащем оговорку о возможности иного нормативного регулирования, на работников в полном объеме распространяются ограничения правового статуса, установленные в отношении государственных служащих, то во втором случае установлены границы подобных ограничений правового статуса, причем их применение обусловлено усмотрением соответствующего федерального государственного органа с учетом специфики правового положения работников.
Указанная неоднозначность, противоречивость и неприменение закона, подлежащего применению в данной ситуации, привели к созданию парадоксальной ситуации, при которой федеральным государственным органам фактически отдано на откуп установление ограничений правового статуса в отношении работников подведомственных организаций.
Отдельные федеральные государственные органы рассмотренные положения Закона о противодействии коррупции приняли как руководство к действию и приняли соответствующие правовые акты <14>. Однако при этом ими не были приняты во внимание требования ст. 5 Трудового кодекса РФ, в силу которой нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу РФ.
--------------------------------
<14> См., напр.: Приказ Министра обороны РФ от 17 сентября 2012 г. N 2855, в соответствии с которым на работников организаций, подведомственных Министерству обороны РФ, распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Законом о противодействии коррупции в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, и ст. ст. 17, 18 и 20 Закона о гражданской службе.
Соответствующие изменения в указанный правовой акт были внесены <15> и вступили в силу только с 1 января 2013 г.: согласно ст. 349.2 Трудового кодекса РФ на работников в случаях и порядке, которые установлены Правительством РФ, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции.
--------------------------------
<15> См.: ст. 14 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 231-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 50 (ч. IV). Ст. 6954.
Тем самым законодатель признал в отношении работников приоритет ст. 12.2 Закона о противодействии коррупции над ст. 12.4 этого же правового акта, и, воспользовавшись соответствующей оговоркой, наделил Правительство РФ полномочиями по определению объемов ограничений правового статуса работников, замещающих коррупционно опасные должности.
Соответствующий акт Правительством РФ был принят только в июле 2013 г. <16>. При этом по сравнению с предлагаемыми изначально законодателем в отношении работников ограничениями правового статуса <17> их объем был установлен в существенно меньшем размере, что, однако, не сказалось негативным образом на эффективности мер по противодействию коррупции с участием указанной категории лиц. Отрадно, что в основе решения Правительством РФ данного вопроса не лежал формальный подход <18>, а была учтена специфика правового статуса работников, а также распространенность и особенности коррупционных правонарушений, совершаемых в соответствующей сфере трудовых отношений.
--------------------------------
<16> См.: Постановление Правительства РФ от 5 июля 2013 г. N 568 "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2013. N 28. Ст. 3833 (далее - Постановление Правительства РФ N 568).
<17> Предусмотренные ст. ст. 17, 18 и 20 Закона о гражданской службе.
<18> Приравнять гражданских служащих и работников в части большинства ограничений правового статуса.
Вместе с тем, несмотря на однозначное разрешение указанной правовой коллизии, далеко не все федеральные государственные органы в своей деятельности восприняли указанное применение Закона о противодействии коррупции в отношении работников.
Так, с 17 июля 2013 г. <19> и по настоящее время правовой статус работников организаций, подведомственных многим федеральным государственным органам, необоснованно ограничивается. В нарушение ст. 12.2 Закона о противодействии коррупции и Постановления Правительства РФ N 568 ведомственными приказами на работников распространены запреты, ограничения и обязанности, предусмотренные Законом о противодействии коррупции, и ст. ст. 17, 18 и 20 Закона о гражданской службе, причем большинство указанных правовых актов принято федеральными государственными органами в 2015 году <20>.
--------------------------------
<19> Дата вступления в силу Постановления Правительства РФ N 568.
<20> См., напр.: Приказ Министерства иностранных дел РФ от 4 августа 2015 г. N 14600, Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 31 июля 2015 г. N 267, Приказ Министерства внутренних дел РФ от 27 июня 2015 г. N 723, Приказ Министерства экономического развития РФ от 1 июня 2015 г. N 330; и др.
При этом в качестве правовых оснований издания таких правовых актов указано как ст. 12.2, так и ст. 12.4 Закона о противодействии коррупции.
При этом некоторые федеральные государственные органы пошли дальше.
Так, согласно Приказу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения от 15 июля 2015 г. N 4864 на работников подведомственных ей организаций распространены ограничения, запреты и обязанности, предусмотренные Законом о противодействии коррупции, ст. ст. 17, 18 и 20 Закона о гражданской службе и Постановлением Правительства РФ N 568.
Во-первых, вопреки условному разделению федеральных государственных органов в зависимости от реализуемой позиции по объему ограничений правового статуса работников подведомственных организаций, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения поддержала мнение сразу обеих сторон, видимо, полагаясь на поговорку "Больше не меньше".
Во-вторых, подобная позиция Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения противоречит здравому смыслу, так как весь объем ограничений правового статуса, предусмотренных Постановлением Правительства РФ N 568, установлен Законом о противодействии коррупции и ст. ст. 17, 18 и 20 Закона о гражданской службе. Иными словами, в рассматриваемом ведомственном Приказе дублируется соответствующее правовое регулирование, что представляет собой явный юридико-технический недостаток.
В-третьих, в качестве основания издания анализируемого Приказа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения указана только ст. 12.2 Закона о противодействии коррупции, что исключает возможность применения ограниченного перечня положений Закона о гражданской службе для установления ограничений, запретов и обязанностей в отношении работников <21>.
--------------------------------
<21> Согласно ст. 12.2 Закона о противодействии коррупции (не принимая во внимание наличие Постановления Правительства РФ N 568) на работников распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные для гражданских служащих, проходящих службу в соответствующих федеральных государственных органах (без каких-либо ограничений).
Иным путем пошли другие федеральные государственные органы, которые в отсутствие правовых оснований распространили на работников подведомственных им организаций расширенный даже по сравнению с установленными ст. 12.4 Закона о противодействии коррупции перечень ограничений, запретов и обязанностей, предусмотренных ст. ст. 15, 16, 17, 18 и 20 и 20.1 Закона о гражданской службе <22>.
--------------------------------
<22> См., напр.: Приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 23 апреля 2015 г. N п/185, Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 3 июня 2015 г. N 452, Приказ Федерального агентства по недропользованию от 17 июня 2015 г. N 403; и др.
В качестве правовых оснований издания соответствующих ведомственных правовых актов указаны ст. ст. 12.2, 12.4 и 12.5 Закона о противодействии коррупции <23>.
--------------------------------
<23> Стоит указать, что аналогичный подход Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по какой-то причине основывается только на ст. 12.2 Закона о противодействии коррупции (см. Приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 23 апреля 2015 г. N п/185).
Как представляется, именно ст. 12.5 Закона о противодействии коррупции истолкована федеральными государственными органами как норма права, наделяющая их полномочиями по установлению в отношении работников подведомственных им организаций дополнительных запретов, ограничений, обязанностей в целях противодействия коррупции. Вместе с тем подобная трактовка противоречит буквальному толкованию рассматриваемой правовой нормы. Соответствующие положения могут быть установлены исключительно федеральными конституционными законами или федеральными законами, но никак не ведомственными правовыми актами.
Анализ сложившейся ситуации приводит к выводу: в настоящее время объем ограничений правового статуса работников в целях противодействия коррупции обусловлен не занимаемой ими должностью и не спецификой выполняемых ими должностных обязанностей, а исключительно подведомственностью их организации (работодателя).
При этом объем указанных ограничений, запретов и обязанностей резко отличается. Достаточно для примера сравнить хотя бы содержание Постановления Правительства РФ N 568, которое устанавливает 3 ограничения, 1 запрет и 6 обязанностей, и содержание ст. ст. 15, 16, 17, 18 и 20 и 20.1 Закона о гражданской службе, которые устанавливают десятки ограничений, запретов и обязанностей <24>.
--------------------------------
<24> Стоит указать, что многие из указанных ограничений правового статуса по своей сути и содержанию не могут применяться к работникам. См., напр.: подп. "б" п. 2 ч. 1, п. 3 ч. 1, п. 10 ч. 1 ст. 17 Закона о гражданской службе и др.
Безусловно, борьба с коррупцией представляет собой один из актуальных элементов современной государственной политики, имеющий важнейшее значение. В связи с этим представляется необходимым дальнейшее совершенствование ведомственной нормативной базы по противодействию коррупции.
Список использованной литературы
1. Зайков Д.Е. Специфика правового института конфликта интересов в трудовых отношениях // Гражданин и право. 2014. N 12.
2. Зайков Д.Е. Недостатки правового регулирования противодействия коррупции в сфере трудовых отношений // Законодательство. 2014. N 5.
3. Зайков Д.Е. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции с участием работников военных организаций // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 7.
4. Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2010. N 10.
5. Сухаренко А.Н. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в России // Российская юстиция. 2013. N 6.
