Последние новости:

Все статьи Иные вопросы Права и обязанности муниципального служащего: понятие и отдельные аспекты их совершенствования (Братановский С.Н.)

Само по себе закрепление в Федеральном законе от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <1> перечня прав и обязанностей муниципальных служащих является новеллой. Ранее действовавший Федеральный закон от 08.01.1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <2> содержал лишь отсылочную норму о том, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с этим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ (ст. 10). Как отмечал в связи с этим В.И. Васильев, из проекта (имеется в виду проект Закона об основах муниципальной службы) был исключен и перераспределен в пользу муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации целый ряд положений, в числе которых "расписание прав и обязанностей муниципального служащего, перечень мер ответственности служащего..." <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
<2> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.
<3> Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 252.

В целом закрепленные в законе права муниципального служащего носят достаточно абстрактный характер. В общем-то это довольно логично, так как нормативный документ, закрепляющий общие для всех без исключения муниципальных служащих права, независимо от занимаемой ими должности, совершенно очевидно может указывать лишь на важнейшие из них, причем без существенной детализации.
Права, закрепленные Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации", с нашей точки зрения, можно разделить на четыре группы.
В первую входят права, направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. В связи с этим данные права можно назвать функциональными. К функциональным правам служащего относятся права на:
- ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;
- обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.
Вторая группа прав - это права-гарантии. В данную группу входят права, направленные на обеспечение муниципальному служащему определенного уровня социальной защищенности, в том числе и после прекращения муниципальной службы. К правам-гарантиям относятся права на:
- оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);
- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
- пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Третью группу составляют права, связанные с развитием муниципального служащего. Сюда можно отнести права на:
- участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;
- повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.
Наконец, четвертую группу составят права, связанные с защитой муниципальным служащим прав первых трех групп. Мы предлагаем назвать их дефензитивными <4>. Соответственно, в эту группу войдут права на:
--------------------------------
<4> От defensio f (лат.) - защита.

- защиту своих персональных данных;
- ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;
- объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
- рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений.
Отдельно следует сказать о праве муниципального служащего выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренном ч. 2 ст. 11. Данное право не может быть включено ни в одну из указанных выше групп (хотя по формальным признакам оно могло бы быть отнесено к правам-гарантиям). Однако делать этого не следует, поскольку по сути оно вообще не является специфическим правом муниципального служащего. В ч. 2 ст. 11 речь идет не о дополнительном праве, которое возникает у лица в силу замещения им должности муниципальной службы, а об особенностях реализации муниципальными служащими конституционной свободы труда (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ) и вытекающего из этой конституционной нормы права на работу по совместительству. Рассматривать данное право следует во взаимосвязи с обязанностью, установленной п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", и запретами, установленными п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 14 того же Закона <5>.
--------------------------------
<5> См.: Братановский С.Н. Принципы организации и функционирования муниципальной службы // Гражданин и право. 2011. N 5. С. 3 - 6.

В соответствии с Законом о муниципальной службе муниципальный служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работу при соблюдении следующих условий:
- с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя);
- если при этом он не становится членом органа управления коммерческой организации;
- если это не выборная государственная, муниципальная или профсоюзная должность;
- если это не образует конфликта интересов.
В этой связи наибольший интерес представляет определение конфликта интересов, так как этот институт является принципиально новым для муниципальной службы. В то же время следует отметить, что в российском законодательстве он используется уже больше двух десятков лет, правда, в основном применительно к предпринимательской деятельности. Так, его можно встретить, в частности, в Федеральных законах от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (ст. 3), от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" (ст. 44), от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" (ст. 43), от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (ст. 38), от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (ст. 36.24), от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (ст. 35). Причем, если в некоторых из этих документов понятие "конфликт интересов" присутствует, но не разъясняется, в других дается определение этого понятия. В целом для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними <6>.
--------------------------------
<6> Фирсов А. Нет повести печальнее на свете, чем повесть о конфликте интересов // Бухгалтерия и банки. 2006. N 12.

В настоящее время термин "конфликт интересов" занял прочное место и в публичном праве. Еще в Концепции реформирования системы государственной службы РФ (утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г.) было предусмотрено формирование механизмов преодоления конфликта интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.
Принятый в 2004 году Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определил конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ. Рассмотрению института конфликта интересов на государственной службе был посвящен ряд научных работ <7>.
--------------------------------
<7> См., например: Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Специфика правового регулирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов // Российская юстиция. 2011. N 10. С. 52 - 57; Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. N 3; Чаннов С.Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе // Трудовое право. 2006. N 11; Головщинский К.И. Коррупциогенность правовых норм. М., 2001; и др.

Вполне логично, что авторы нового Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" распространили указанный институт на муниципальных служащих. Однако, как на это уже указывалось в специальной литературе <8>, сделали это некорректно и не до конца.
--------------------------------
<8> Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Административное право. 2007. N 1. С. 83 - 91.

Сравнение главы 3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и главы 3 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (в принципе эти главы практически одинаковы) наглядно показывает, что в последнем законодательном акте отсутствуют некоторые статьи, присутствующие в первом документе. В частности, это касается ст. 19 "О государственной гражданской службе Российской Федерации" - "Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе". Само понятие конфликта интересов и личной заинтересованности было авторами Закона о муниципальной службе перенесено в ч. 2 ст. 11. А вот механизм разрешения конфликта интересов на муниципальной службе, в отличие от службы гражданской, оказался полностью не урегулирован!
В результате не имеет законодательного решения вопрос о последствиях уведомления муниципальным служащим представителя нанимателя о своем намерении работать по совместительству в том случае, если последний усмотрит наличие конфликта интересов. В отличие от аналогичной ситуации на государственной гражданской службе, на муниципальной у представителя нанимателя отсутствуют властные рычаги не только для того, чтобы определить наличие или отсутствие конфликта интересов, но даже и для того, чтобы запретить муниципальному служащему работать по совместительству при выявлении такого конфликта.
Как совершенно справедливо отмечает С.Е. Чаннов, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", разрешив гражданским служащим работать по совместительству, если это не вызывает конфликта интересов, вместе с тем устанавливает достаточно серьезные санкции в случае злоупотребления данным правом. Государственный гражданский служащий, продолжающий работать по совместительству, несмотря на принятое конфликтной комиссией решение о наличии конфликта интересов, тем самым нарушает обязанность, предусмотренную п. 12 ч. 1 ст. 15 Закона. В соответствии же с п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службы "невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом" является основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. А вот ст. 19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусматривает возможность расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя) только в случаях несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13 и 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Однако наличие конфликта интересов не относится ни к ограничениям, ни к запретам <9>.
--------------------------------
<9> Чаннов С.Е. Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // Российская юстиция. 2007. N 7. С. 19.

Представляется, что указанные положения Закона нуждаются в совершенствовании, причем именно на федеральном уровне. Решить этот вопрос путем регионального или муниципального правотворчества невозможно, так как он связан с ограничением прав муниципальных служащих, это же допускается в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции только федеральным законом.
Следующим, не менее значимым элементом правового статуса муниципального служащего являются его обязанности, также определенные Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ст. 12). Следует констатировать, что большая часть этих обязанностей носит формальный характер и ничего, по существу, не добавляет в правовой статус муниципального служащего. Зачем, к примеру, закреплена в Законе такая обязанность, как "соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации" и т.д.? Разве любой гражданин Российской Федерации (а не только муниципальный служащий) не обязан соблюдать все вышеперечисленные нормативные акты? Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Правда, для муниципальных служащих добавляется обязанность обеспечивать их исполнение, но реально делать это они могут только в пределах должностных полномочий.
Следующей в Законе названа обязанность "исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией". Здесь уместно вспомнить, что муниципальный служащий работает в органах местного самоуправления на основе трудового договора, а следовательно, на него распространяются все права и обязанности работника (кроме тех, разумеется, которые противоречат Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации"). В ст. 21 Трудового кодекса РФ среди прочих обязанностей работника названа обязанность "добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные на него трудовым договором". Представляется, что принципиальных различий между этими обязанностями нет. Аналогичные рассуждения можно привести и относительно обязанности соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией.
На наш взгляд, к обязанностям, которые действительно реально отражают особенности правового статуса муниципального служащего, можно отнести лишь следующие:
- представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
- сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;
- соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
- сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.
Все они носят действительно статусный характер, так как отражают публичный характер муниципальной службы и особые требования, предъявляемые к лицам, ее осуществляющим.

Литература

1. Братановский С.Н. Правовые основы и особенности статуса муниципального служащего // Вопросы правоведения. 2011. N 3.
2. Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Основное содержание позитивной ответственности в системе государственной и муниципальной службы // Вестник СГАП. 2012. N 3.
3. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.
4. Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. N 3.
5. Муниципальная служба / под ред. Д.Ф. Аяцкова, Л.А. Калиниченко, А.П. Каткова, В.Ф. Терина, В.Н. Южакова. Саратов, 1999.
6. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Административное право. 2007. N 1. С. 83 - 91.
7. Фирсов А. Нет повести печальнее на свете, чем повесть о конфликте интересов // Бухгалтерия и банки. 2006. N 12.
8. Чаннов С.Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе // Трудовое право. 2006. N 11.
9. Чаннов С.Е. Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // Российская юстиция. 2007. N 7. С. 35 - 37.

Вернуться на предыдущую страницу