Законопроект направлен на расширение перечня лиц, имеющих преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата работников, с целью недопущения увольнения работников предпенсионного возраста.
Законопроект направлен на защиту трудовых прав членов многодетных семей. Конкретизируются права таких работников на оформление ежегодного оплачиваемого отпуска по своему желанию в удобное для них время, а также гарантии, установленные ст. 259 ТК РФ. Помимо этого устанавливаются гарантии при сокращении штатов для матерей и отцов, воспитывающих без супруга (супруги) детей в возрасте до четырнадцати лет.
Законопроект направлен на предоставление права на досрочное назначение страховой пенсии по старости медицинским работникам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в медицинских организациях других, помимо государственной и муниципальной системы здравоохранения организационно-правовых форм, при условии осуществления такими лицами медицинской помощи в рамках ОМС.
Иные вопросы О некоторых проблемах правового регулирования государственной службы в Российской Федерации (Иваненко И.Н., Чуева А.С., Ачмиз А.Ю.)О некоторых проблемах правового регулирования государственной службы в Российской Федерации (Иваненко И.Н., Чуева А.С., Ачмиз А.Ю.)
Дата размещения статьи: 08.09.2016
На протяжении долгих лет в России проводятся административные реформы, в том числе реформам подвергается и государственная служба. Целью реформ, безусловно, является решение существующих проблем (обеспечение эффективности функционирования системы исполнительной власти, предупреждение и пресечение коррупции и др). Но, к сожалению, несмотря на все усилия, пока что законодателю не удается полностью решить все противоречия и коллизии в правовом регулировании государственной службы.
Прежде чем говорить о самих проблемах, следует уточнить определение термина "государственная служба". В Федеральном законе от 27.05.2003 "О системе государственной службы Российской Федерации" законодатель установил, что "государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
субъектов Российской Федерации;
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации".
В юридической литературе можно встретить различные трактовки данного термина. Так, государственная служба рассматривается как: "профессиональная деятельность определенного контингента - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и других социальных структур" <1>; "один из центральных институтов административного права; профессиональная деятельность по реализации полномочий государственных органов..." <2>. По мнению Д.Н. Бахраха, служба состоит в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей <3>. В.А. Козбаненко рассматривал государственную службу как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество <4>.
--------------------------------
<1> Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 9.
<2> Большой юридический словарь // http://www.slovar.Cc/pravo/slovar/2464518.html.
<3> Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 97.
<4> Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М., 1999. С. 18.
На протяжении многих лет правоведы, занимающиеся исследованием государственной службы, отмечали ее проблемы. Среди них такие, как проблемы социального партнерства, заключение служебных контрактов, коррупция, текучесть кадров, проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе, проблемы разграничения компетенции и взаимосвязи в области отдельных "подвидов" и уровней государственной службы, а также перспективы рецепции "менеджерской модели" государственной службы в современной России.
Как отмечают некоторые ученые, так называемым "корнем" проблем может служить понятие термина "государственная служба", данное законодателем.
В частности, Д.В. Осинцев полагает, что догматическое определение предлагает функциональную характеристику государственной службы, однако не указывает, на что она (служба) направлена, то есть каково ее содержание и что выступает предметом правового регулирования государственных служебных отношений <1>. По этому поводу представляется справедливым высказывание А.А. Леонтьева: "конституирующей характеристикой деятельности является предметность; первоначально деятельность детерминируется предметом, а затем она опосредствуется и регулируется его образом как своим субъективным продуктом" <2>.
--------------------------------
<1> Осинцев Д.В. Государственная служба в системе государственного управления (проблема правового института) // Российский юридический журнал. 2010. N 5. С. 66 - 74.
<2> Леонтьев А.А. Деятельный ум (Деятельность, Знак, Личность). М., 2001. С. 115.
А.И. Василенко, проведя исследование определения, указанного в Федеральном законе, пришел к выводу, что "государственная служба по российскому законодательству - это не непосредственная деятельность по реализации функций государства, как должно быть, исходя из ее природы, а всего лишь обеспечительная деятельность в интересах лиц, замещающих государственные должности" <1>.
--------------------------------
<1> Василенко А.И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // История государства и права. 2009. N 10.
Таким образом, введение четко обоснованного с научной точки зрения понятийного аппарата для термина "государственная служба" представляется необходимым для устранения вероятностей его неправильного толкования со стороны правоприменителя.
Немаловажной проблемой правового регулирования государственной службы по-прежнему остается вопрос о регулировании труда государственного служащего. В соответствии с ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса РФ на государственных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе <1>. Однако, по мнению некоторых ученых, данное положение лишь отчасти приемлемо в отношении организации публичной службы. Как отметил Д.В. Осинцев, "труд - категория экономическая, а служба - управленческая, то есть перед нами явно различные отрасли знания и деятельности" <2>. Государственные служащие не участвуют в циклах, цепочках производственной или иной формы деятельности, основанных на разделении труда. Они поддерживают условия нормального существования социальных институтов. "Для государственного служащего главным становится умение работать со всеми общественными группировками, как при личных контактах (на приемах), так и на грандиозных митингах" <3>. Поэтому вопрос о регулировании труда государственных служащих, на наш взгляд, остается открытым.
--------------------------------
<1> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 30.12.2015) ч. 7 ст. 11; ст. 28; http://www.pravo.gov.ru.
<2> Осинцев Д.В. Государственная служба в системе государственного управления (проблема правового института) // Российский юридический журнал. 2010. N 5. С. 66 - 74.
<3> Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: Некоторые итоги и задачи юридической науки. М., 2006.
Некоторые ученые выделяют в российском законодательстве пробел, касающийся особенностей регулирования социального партнерства в сфере труда государственных служащих. По мнению С.М. Кудрина, спецификой социального партнерства на государственной службе является ее публичный характер, связанный с исполнением полномочий органов государственной власти, а также наличием отношений субординации <1>. Возможно, исходя из публичного характера государственной службы, законодатель предусмотрел, что особенности применения норм о социальном партнерстве в сфере труда к государственным служащим устанавливаются федеральными законами <2>. Как отметил С.М. Кудрин, ряд форм социального партнерства, предусмотренных трудовым законодательством, не может быть применен к государственной службе. В частности, для служащих ОВД участие в управлении организацией является просто невозможным из-за установленного принципа единоначалия и субординации, также остается нерешенным вопрос о порядке создания профессиональных союзов в этом органе <3>.
--------------------------------
<1> Кудрин С.М. О некоторых правовых проблемах социального партнерства на государственной службе // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. N 6. С. 192 - 197.
<2> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (ч. 7 ст. 11; ст. 28); http://www.pravo.gov.ru.
<3> Кудрин С.М. О некоторых правовых проблемах социального партнерства на государственной службе // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. N 6. С. 192 - 197.
На наш взгляд, решение трудовых вопросов, их регламентация являются, бесспорно, важными аспектами, ведь от этого зависит качество работы служащих и как следствие - эффективность самой системы государственной службы в целом.
Весьма интересным представляется проект Указа Президента РФ, подготовленный Министерством труда и социальной защиты РФ, "О федеральной программе "Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)". В приложении к отмеченному проекту Указа (а именно федеральная программа "Развитие государственной службы") содержится постановка целей и задач Программы, основных существующих проблем, а также раскрываются пути преодоления этих самых проблем.
С первого взгляда может показаться, что этот документ не имеет изъянов - все четко, последовательно обосновывается и формулируется. Однако довольно любопытным представляется следующий фрагмент: "Причины указанных проблем кроются не столько в необходимости совершенствования законодательства, сколько в правильном и качественном его исполнении с использованием новых, более эффективных подходов в управлении персоналом" <1>. В нашем понимании это означает, что вся ответственность за эффективность работы государственной службы перекладывается целиком на правоприменителя (он должен постоянно совершенствоваться, внедрять новые методы работы, что в идеале является весьма верным моментом), в то же время законодатель отстраняется, уходит от ответственности за недочеты.
--------------------------------
<1> Проект Указа Президента РФ "О федеральной программе "Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" (по состоянию на 16.07.2014) (подготовлен Минтрудом России). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PNPA;n=12833;div=PAP;dst=100025,0;rnd=184768.6776399177033454/.
На наш взгляд, это не совсем правильная стратегия. Законодатель и правоприменитель должны находиться в постоянном сотрудничестве, ведь они являются взаимосвязанными элементами. Поэтому и развитие должно быть взаимным. То есть законодатель не должен ждать, когда правоприменитель проявит свой энтузиазм, инициативу. Ему следует создавать правовой базис, необходимые условия для них.
Также 17 ноября 2015 года Минтрудом России был подготовлен проект Указа Президента РФ "Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы". По сравнению с предшественником (а именно, на наш взгляд, им является непосредственно проект федеральной программы "Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015 - 2018 годы"), данный проект Указа не содержит в себе дополнительно федеральной программы и плана мероприятий по развитию государственной гражданской службы (данный план находится в проекте Постановления Правительства РФ). Хотя в основном их содержание и структура за некоторыми небольшими исключениями аналогичны.
Таким образом, можно прийти к выводу, что в России должны и далее продолжаться административные реформы, должно совершенствоваться правовое регулирование каждого вида государственной службы. Причем законодателю, на наш взгляд, необходимо прислушаться к мнениям ученых, изучающих данную тематику, чтобы максимально продуктивно решать существующие проблемы, а также не создавать "правовую почву" для новых коллизий.
Библиографический список
1. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993.
2. Большой юридический словарь // http://www.slovar.cc/pravo/slovar/2464518.html.
3. Василенко А.И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // История государства и права. 2009. N 10.
3. Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М., 1999.
4. Кудрин С.М. О некоторых правовых проблемах социального партнерства на государственной службе // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. N 6.
5. Леонтьев А.А. Деятельный ум (Деятельность, Знак, Личность). М., 2001.
6. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.
7. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: Некоторые итоги и задачи юридической науки. М., 2006.
8. Осинцев Д.В. Государственная служба в системе государственного управления (проблема правового института) // Российский юридический журнал. 2010. N 5.
9. Проект Указа Президента РФ "О федеральной программе "Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" (по состоянию на 16.07.2014) (подготовлен Минтрудом России) // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi9req=doc;base=PNPA;n=12833;div=PAP;dst=100025,0;rnd=184768.6776399177033454.
