Последние новости:

Все статьи Трудовые отношения Оплата и нормирование труда "Натуральная" оплата труда муниципальных служащих (Кондрашев А.А., Роньжина О.В.)

Внедрение коррупционной схемы оплаты труда муниципальных служащих в виде регулярного, почти ежемесячного предоставления ценных подарков в размере денежного содержания (или даже превышающем его) приводит к дублированию и удвоению выплат, производимых муниципальным служащим, искажает сведения о фактических расходах на оплату труда муниципальных служащих органов местного самоуправления, которые подлежат официальному опубликованию в соответствии с ч. 6 ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). Способствует формированию практики казнокрадства сложившееся у отдельных функционеров искаженное представление относительно соотношения норм трудового права и муниципального служебного законодательства в правовом регулировании рассматриваемых отношений, а также корреляции финансово-публичных и частных гражданских аспектов в содержании института ценных подарков.
В ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ) устанавливается, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом. Действительно, трудовое законодательство допускает произведение выплат части заработной платы в неденежной форме (абз. 2 ст. 131, абз. 4 ст. 136 Трудового кодекса РФ от 30.12.2001 N 197-ФЗ, далее по тексту - ТК РФ). При этом и финансовое, и налоговое законодательство под терминами "выплаты" работнику (служащему) также понимает выплаты как в денежной, так и в неденежной (натуральной) форме. В расходы налогоплательщика на оплату труда включаются любые начисления работникам в денежной и (или) натуральной формах (ч. 1 ст. 255 Налогового кодекса РФ (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ). При этом страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве уплачиваются организациями любых организационно-правовых форм в части начисленных по всем основаниям независимо от источников финансирования выплат в денежной и (или) натуральной формах <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Минфина России от 27.06.2014 N 02-05-11/31346 "О единообразном применении единых для бюджетов бюджетной системы РФ видов расходов классификации расходов бюджетов"; распоряжение Правления ПФР от 03.02.2011 N 34р "Об утверждении Методических рекомендаций по организации проведения выездных проверок плательщиков страховых взносов" // СПС "КонсультантПлюс".

Согласно абзацу 1 статьи 129 ТК РФ от 30.12.2001 N 197-ФЗ заработная плата складывается из вознаграждения за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы и стимулирующих выплат - доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты. Начисление первой части заработной платы относится к обязанности работодателя в рамках трудовых отношений, а произведение выплат поощрительного, стимулирующего характера является правом работодателя, и их начисление осуществляется по усмотрению работодателя в отношении работников, чей труд соответствует установленным показателям. Стимулирующие и поощрительные выплаты могут начисляться работникам за успешное и добросовестное исполнение своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную работу, выполнение заданий особой важности и сложности в денежной форме (премия) и неденежной, то есть натуральной форме в виде ценного подарка. Премия в денежной форме (и в неденежной форме - ценный подарок) выступает составной частью заработной платы работника. Подобные ценные подарки, поскольку их размер привязывается к таким факторам, как стаж работника и занимаемая должность, являются элементами оплаты труда, подлежат включению в расчетную базу для начисления страховых взносов на обязательное социальное страхование оплаты труда, даже если источником расходов по выдаче подарков будет чистая прибыль работодателя. Выплаты в виде ценных подарков подлежат обложению страховыми взносами, поскольку производятся в рамках трудовых договоров и трудовых отношений, являются элементами оплаты труда и не поименованы в перечне выплат, которые не подлежат обложению страховыми взносами (см., например, Постановление ФАС СЗО от 20.02.2014 N А44-3042/2013 <2>). Стоимость таких подарков определялась в зависимости от стажа работника и/или иных результатов его работы <3>.
--------------------------------
<2> Документ доступен в СПС "Гарант". Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 февраля 2014 г. N Ф07-184/14 по делу N А44-3042/2013 (ключевые темы: ценные подарки - страховые взносы). URL: http://base.garant.ru/41170966/.
<3> Вопросы начисления налогов и иных обязательных платежей на подарки работодателя подробно исследованы В. Егоровым, В.В. Семенихиным. См., например: Егоров В. Кому подарки, а кому заботы // ЭЖ-Юрист. 2014. N 50. С. 10; Егоров В. Подарки ветеранам // ЭЖ-Юрист. 2015. N 17. С. 13; Семенихин В.В. Налог на добавленную стоимость: передача товаров, работ, услуг сотрудникам и НДС // Налоги. 2015. N 18. С. 3 - 6.

Российскому праву известен еще один вид ценных подарков, которыми работодатель одаряет работника (его несовершеннолетних иждивенцев) либо бывшего работника (ветерана), - это так называемые "праздничные" подарки. Ценные подарки гражданско-правового характера не обусловлены качеством и интенсивностью труда работника. Поводом дарения выступает праздничная дата (например, Новый год, Международный женский день, День Победы) или событие (юбилей, выход на пенсию, получение государственных наград и т.п.). Указанные подарки не подлежат обложению страховыми взносами, но и не могут быть произведены за счет фонда оплата труда. Если стоимость ценного подарка превышает 4000 рублей, то сумма превышения облагается налогом на доходы физических лиц (п. 28 ст. 217 Налогового кодекса РФ), а работодатель выступает налоговым агентом.
В противостоянии возникающим (то от избытка фискального рвения, то от коррупционных намерений) попыткам смешать два данных вида ценных подарков высшая судебная инстанция начала формулировать критерии дифференциации правовых режимов "подарков-стимулов" и "подарков к празднику" <4>. В том числе применительно к ценным подаркам, даримым служащим, помимо общих условий, установленных для обычных трудовых отношений, прибавлены дополнительные критерии, появление которых связано с правилами бюджетной дисциплины и ограничениями, вводимыми антикоррупционным законодательством <5>.
--------------------------------
<4> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 10.09.2014 N 309-ЭС14-520 по делу N А71-7030/2013 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда РФ от 26.09.2014 N 309-КГ14-1366 по делу N А50-2695/2013 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда РФ от 27.08.2014 по делу N 307-ЭС14-377, А44-3041/2013 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение ВАС РФ от 21.06.2013 N ВАС-7736/13 по делу N А27-17352/2012 // СПС "КонсультантПлюс".
<5> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 30.11.2015 N 302-КГ15-15007 по делу N А74-336/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

Согласно ст. 22 Федерального закона N 25-ФЗ оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта РФ. Ценный подарок как выплата стимулирующего, поощрительного характера, но в неденежной форме, является разновидностью премии, выплата которой может быть предусмотрена в составе денежного содержания служащих региональным законом. Так, например, положениями ст. 7 во взаимосвязи с предписаниями ст. 11 Закона Красноярского края от 24.04.2008 N 5-1565 "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае" <6> устанавливается возможность (на основании ст. 26 Федерального закона N 25-ФЗ) поощрения муниципального служащего в виде премии и ценного подарка, которые входят составной частью в денежное содержание (заработную плату) муниципального служащего.
--------------------------------
<6> СПС "КонсультантПлюс".

Такой вывод о включении выплат в неденежной форме (ценный подарок) в число расходов, закладываемых в местный бюджет как расходы на оплату труда муниципальных служащих, косвенно подтверждается правовым режимом ценных подарков, которыми поощряются государственные служащие. Необходимость корреляции правового режима ценных подарков муниципальным служащим с базовыми чертами аналогичного института государственной службы вытекает из принципа взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы <7>, который обеспечивается посредством соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих (ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ") <8>.
--------------------------------
<7> Более подробно о последних тенденциях развития принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы см., например: Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 4. С. 5 - 9.
<8> О применении принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы в отношении институтов служебного права см., например: Определение Верховного Суда РФ от 31.08.2005 N 3-Г05-6 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда РФ от 11.12.2013 N 46-АПГ13-15 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда РФ от 02.10.2013 N 21-АПГ13-3 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда РФ от 29.08.2012 N 83-АПГ12-6 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда РФ от 30.03.2011 N 44-Г11-7 // СПС "КонсультантПлюс".

Положениями ч. 1 ст. 55 указанного Федерального закона определяется, что выплаты гражданскому служащему поощрений (объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения, награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; иные виды поощрения и награждения государственного органа) производятся в пределах установленного фонда оплаты труда гражданских служащих. При формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются в том числе средства для выплаты (в расчете на год) премий за выполнение особо важных и сложных заданий - в размере двух окладов денежного содержания <9>. Следовательно, и для муниципальных служащих невозможно установление выплат в денежной или неденежной (материальной) форме в виде ценного подарка, во-первых, за пределами фонда оплаты труда (запланированными в местном бюджете расходами на оплату труда муниципальных служащих); во-вторых, выплат за выполнение особо важных и сложных заданий в размере (по стоимости), превышающем тот, что утвержден для государственных служащих.
--------------------------------
<9> Например, пунктом 13 ст. 10 Положения о Федеральной службе судебных приставов, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 "Вопросы Федеральной службы судебных приставов", предусматривается образование наградного и подарочного фонда в составе средств фонда оплаты труда. При этом премирование и награждение производится в случае, если образовалась экономия фонда оплаты труда.

В соответствии с указанным федеральным законодательством, а также в порядке и на условиях, установленных региональными законами, органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих <10>. При этом согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона N 25-ФЗ размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования.
--------------------------------
<10> Напомним, что такая самостоятельность дополнительно ограничивается установленными в субъектах РФ нормативами формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц и муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления, если доля дотаций в бюджете муниципального образования превысила 5% собственных доходов местного бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет (ст. 136 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ).

Из взаимосвязи указанного положения с предписаниями ч. 11 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ следует, что порядок применения тех поощрений муниципальных служащих, которые предполагают выплаты из местного бюджета средств, составляющих оплату труда муниципального служащего, может быть установлен муниципальным нормативным правовым актом, принятым только представительным органом муниципального образования.
Подчеркнем, перераспределение исключительных полномочий (включая право на принятие нормативного правового акта, устанавливающего порядок премирования и награждения ценными подарками), предоставленных законодателем представительному органу муниципального образования (частями 10 и 11 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ), не допускается <11>. Вывод о том, что только представительный орган местного самоуправления является надлежащим органом, в исключительную компетенцию которого входит определение размера и порядка осуществления премиальных выплат в отношении всех муниципальных служащих, подтверждается и судебной практикой (см., например, решение Арбитражного суда Красноярского края от 23.01.2013 по делу N А33-17871/2012 <12>).
--------------------------------
<11> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / И.В. Бабичев, В.В. Волков, А.В. Мадьярова и др.; под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2015; Белоусова Е.В. Муниципальное образование как разновидность публично-правового образования // Административное и муниципальное право. 2011. N 7. С. 5 - 12; Конституционное право: университетский курс: Учебник: В 2 т. / Под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2.
<12> СПС "КонсультантПлюс".

Как уже указывалось ранее, дарение работодателем работнику праздничных подарков (за пределами фонда оплаты труда) регламентируется не трудовым, а гражданским правом. Соответственно, и служебное законодательство не содержит норм, устанавливающих правовой режим награждения такими ценными подарками. Распоряжение государственным или муниципальным имуществом осуществляется по общим правилам гражданско-правового оборота с учетом положений конституционного и муниципального законодательства, которое обозначает публичные органы, уполномоченные, во-первых, определять порядок совершения сделок по распоряжению имуществом от имени публично-правового образования, и, во-вторых, совершать индивидуальные распорядительные действия таким имуществом.
Согласно п. п. 5 и 8 ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, а также определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Если даритель, муниципальное образование, одаряет работника ценным подарком не в рамках поощрения муниципального служащего, то основания дарения, порядок и предельные нормативы расходования средств местного бюджета (перечни и лимиты дарения имущества, принадлежащего муниципальному образованию) устанавливаются представительным органом муниципального образования в нормативном правовом акте о порядке материально-технического и организационного обеспечения деятельности органа или должностного лица местного самоуправления.
В составе расходов, выделяемых на материально-техническое и организационное обеспечение деятельности соответствующего органа местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления вправе предусмотреть приобретение и дарение медалей, памятных сувениров, цветов, траурных венков или иных подарков как предметов, имеющих художественную или материальную ценность.
Перечни и нормы конкретных расходов, осуществляемых в рамках мероприятий по материально-техническому и организационному обеспечению деятельности органа местного самоуправления, в отсутствие муниципального правового акта представительного органа не могут быть регламентированы муниципальным нормативным правовым актом какого-либо другого органа или должностного лица местного самоуправления. Данный вывод подтверждается правовыми позициями Верховного Суда РФ. Например, Определением Верховного Суда РФ от 08.09.2010 N 1-Г10-21 был признан недействующим пункт 3 статьи 10 Закона Архангельской области N 37-4-ОЗ <13>, которым предусматривалось, что, если представительные органы муниципальных образований Архангельской области в течение установленного срока не примут нормативных правовых актов, необходимых для предоставления гарантий осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления, такие акты могут быть приняты главами соответствующих муниципальных образований Архангельской области. Указанные акты глав муниципальных образований Архангельской области действуют до принятия соответствующих нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований Архангельской области. Суд указал, что "оспариваемая норма допускает принятие главами муниципальных образований правовых актов по вопросам определения порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, что относится к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления, а никакой орган (должностное лицо) не может в своей деятельности подменять представительные органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые наделены собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, а соответственно, не могут быть лишены возможности реализовать предоставленные им полномочия по указанным вопросам" <14>.
--------------------------------
<13> URL: htpp://www.pravo.gov.ru/proxy/ps/?docbody=&prevDoc=123023502.
<14> СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем устанавливаемая муниципальным правом самостоятельность представительного органа муниципального образования в осуществлении закрепленных за ним полномочий трансформируется бюджетным законодательством. Оставляя за скобками обсуждение вопроса о допустимости метаморфозы принципов конституционного и муниципального законодательства под воздействием норм бюджетного права <15>, отметим, что пройти "горнило" бюджетной дисциплины могут только подарки определенного вида и стоимости. Так, исходя из содержания статьи 70 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ и режима отражения операций по статье 290 классификации операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ), Верховный Суд РФ признал, что сувениры (термокружка, туристическая грелка, термос, туристический набор) не относятся к той подарочной и сувенирной продукции полиграфического характера, приобретение которой возможно казенным учреждением за счет средств бюджета. При этом статья 290 КОСГУ не предполагает ее расширительного толкования. Возможность включения в состав прочих расходов любых расходов, которые направлены на приобретение тех или иных вещей (предметов материального мира) для сотрудников, противоречит заложенным в бюджетном законодательстве принципам эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств (Определение Верховного Суда РФ от 30.11.2015 N 302-КГ15-15007 по делу N А74-336/2015) <16>.
--------------------------------
<15> Нельзя не согласиться с мнением А.А. Сергеева о том, что экспансия бюджетного права в сферу конституционного регулирования приводит в ряде случаев к тому, что пределы установленной Конституцией РФ самостоятельности местного самоуправления корректируются методами бюджетно-правового регулирования (Сергеев А.А. О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14. С. 32 - 36).
<16> СПС "КонсультантПлюс".

Указанный подход редуцирует понятие подарка служащим до "предметов, имеющих художественную или иную нематериальную ценность", допуская дарение от имени публично-правового образования книг, открыток и т.п. предметов, например, с дарственной подписью известного современного писателя, художника, ученого, деятеля искусства.
Более того, в отличие от учета подарков ветеранам от частных работодателей, происходящего по общему регламенту, дарение цветов и материальных ценных подарков ветеранам и бывшим работникам органов местного самоуправления следует производить совсем по другим правилам, а именно - рассматривать как меры социальной поддержки и помощи отдельным категориям граждан. Решение об осуществлении подобных социальных выплат (подарков) может принять представительный орган муниципального образования (абз. 2 ч. 5 ст. 20 Федерального закона N 131-ФЗ).
Таким образом, с помощью правоприменительной практики постепенно обрисовывается контур правового режима праздничных подарков от работодателя. Такие подарки имеют гражданско-правовой характер, не обусловлены качеством и интенсивностью труда работника, а поводом дарения выступает праздничная дата или событие. Указанные подарки не подлежат обложению страховыми взносами, но и не могут быть произведены за счет фонда оплата труда. Орган местного самоуправления, как казенное учреждение, владеет на праве оперативного управления имуществом, принадлежащим муниципальному образованию, а потому вправе осуществлять дарение только на основании и в порядке, которые установлены нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. В практике применения бюджетного законодательства правомерным признается приобретение и дарение сотрудникам только цветов, сувенирной и подарочной продукции полиграфического характера.
Награждение же ценными подарками стимулирующего характера на основании ст. 191 ТК РФ как поощрение за труд (в виде части премии, но в неденежной форме) является частью служебных (трудовых) правоотношений и производится исключительно за счет фонда оплаты труда, с тем чтобы исключалось дублирование и удвоение выплат, производимых муниципальным служащим. Поводом для награждения такими ценными подарками от работодателя выступает успешное и добросовестное исполнение служащим своих должностных обязанностей, продолжительная и безупречная служба, выполнение заданий особой важности и сложности. К исключительным полномочиям представительного органа муниципального образования относится принятие нормативного правового акта, которым определяются основания, порядок исчисления размера и порядок награждения ценными подарками муниципальных служащих представителями нанимателя. Сумма расходов на приобретение подобных ценных подарков должна отражаться в составе сведений о фактических расходах на оплату труда муниципальных служащих органов местного самоуправления и подлежит официальному опубликованию в соответствии с ч. 6 ст. 52 Федерального закона N 131-ФЗ.

Литература

1. Белоусова Е.В. Муниципальное образование как разновидность публично-правового образования // Административное и муниципальное право. 2011. N 7. С. 5 - 12.
2. Егоров В. Кому подарки, а кому заботы // ЭЖ-Юрист. 2014. N 50. С. 10.
3. Егоров В. Подарки ветеранам // ЭЖ-Юрист. 2015. N 17. С. 13.
4. Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 4. С. 5 - 9.
5. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / И.В. Бабичев, В.В. Волков, А.В. Мадьярова и др.; под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2015.
6. Конституционное право: университетский курс: Учебник: В 2 т. / Под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2.
7. Семенихин В.В. Налог на добавленную стоимость: передача товаров, работ, услуг сотрудникам и НДС // Налоги. 2015. N 18. С. 3 - 6.
8. Сергеев А.А. О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14. С. 32 - 36.

Вернуться на предыдущую страницу