Развитие посредничества в сфере трудоустройства в России (Зайцева Л.В.)

Введение

Вопросы занятости и трудоустройства всегда интересовали ученых разных областей: экономистов, демографов, социологов и юристов. Правовому регулированию трудоустройства посвящали свои работы такие российские ученые, как В.С. Андреев, А.А. Баркарь, В.В. Егоров, Т.В. Иванкина, А.Е. Котляр, В.А. Кузьменко, Р.З. Лившиц, М.В. Молодцов, Е.В. Магницкий, О.М. Медведев, Ю.П. Орловский, А.С. Пашков, Ф.Д. Ромм, А.И. Ставцева, В.Т. Сойфер, Л.П. Уржинский и др. Среди зарубежных исследователей, обращавшихся к проблемам отбора персонала, искоренения несправедливой дискриминации при трудоустройстве и другим вопросам занятости и трудоустройства, можно назвать Т.Д.С. Антуана <1>, Р.С. Баррета <2>, М. Нуна <3>, К.М. Тодда <4> и др.
--------------------------------
<1> The Common Law of the Workplace: The Views of Arbitrators / Ed. by T.J.St. Antoine. Washington, 2005.
<2> Barrett R.S. Challenging the Myths of Fair Employment Practices. Westport, 1998.
<3> Equality, Diversity and Disadvantage in Employment / Ed. by M. Noon. Ogbonna, 2001.
<4> Todd K.M. Federal Labor and Employment Law // Specialized Legal Research. N.Y., 1997.

Изучение правового регулирования посредничества в области трудоустройства в историческом и сравнительно-правовом аспектах позволяет не только выявить общие проблемы и тенденции развития законодательства, но и на основе обобщения полезного опыта правового регулирования предложить пути решения отдельных проблем, свойственных нашему законодательству.

Виды посредничества в сфере трудоустройства

Виды посредничества можно было бы свести к двум основным - государственному и частному, однако история свидетельствует о гораздо большем их разнообразии.
Первоначально, как отмечают Л.А. Саенко и О.В. Зайцева, функции представительства в сфере трудоустройства брали на себя профессиональные союзы. Л.А. Саенко пальму первенства в этом вопросе отдает английским тред-юнионам первой половины XVIII в., которые оказывали помощь потерявшим работу <1>. О.В. Зайцева же считает, что профсоюзное посредничество впервые появилось во Франции в 1866 г. <2>. Е.Е. Горина говорит о том, что в данном случае имело место только предоставление помещения, а не посредничество в трудоустройстве <3>, однако с этим выводом нельзя полностью согласиться. Возможно, вначале услуги профсоюза в подыскании работы в основном заключались в предоставлении места для возможных встреч соискателя и работодателя и согласования условий трудоустройства, но уже с середины XIX в. английские тред-юнионы стали выдавать своим безработным членам пособия, а также помогали подыскать рабочее место и добраться до него (правда, при этом нельзя было отказаться от предлагаемой работы). Информацию о рабочих местах они получали от местных отделений.
--------------------------------
<1> Саенко Л.А. Организация посредничества по приисканию работы в Западной Европе и в России (в период до 1917 года) // Вестник Ставропольского гос. ун-та. 2006. N 45. С. 46.
<2> Зайцева О.В. Совершенствование работы службы занятости // Тезисы докл. и выступлений на II Всерос. социолог. конгрессе "Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы". М., 2003. Т. 1. С. 54.
<3> Горина Е.Е. Становление государственной системы защиты от безработицы: истоки // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 8. С. 8 - 9.

Аналогичную практику приняли на вооружение германские профсоюзы и французские синдикальные биржи <1>. Даже в России в начале XX в. одной из целей создания профсоюзов называлось "оказание содействия в приискании работы или рабочих рук" (ст. 2 Временных правил о профессиональных обществах, учреждаемых для лиц, занятых в торговых и промышленных предприятиях, или для владельцев этих предприятий от 4 марта 1906 г.) <2>.
--------------------------------
<1> Саенко Л.А. Указ. соч. С. 46 - 47.
<2> Приложение 5 к ст. 11 Устава о промышленности фабричной и заводской 1857 г.

Однако посредническая деятельность профсоюзов не устраивала работодателей, которые видели в ней ущемление собственных прав, классовую заинтересованность профсоюзных структур и желали избежать от них зависимости в вопросе подбора рабочей силы. Поэтому в противовес профсоюзным "биржам" стали создаваться союзы, управляемые работодателями. Наибольшего расцвета такие организации достигли в Германии в 80 - 90-х гг. XIX в. Своей целью они ставили подбор для работодателей необходимой рабочей силы и запрещали своим членам и организациям, пользующимся их услугами в подборе персонала, обращаться к профсоюзному посредничеству <1>. Очевидно, что на этом этапе профсоюзное посредничество в сфере трудоустройства потерпело поражение из-за активного противодействия работодателей. Формируемые последними бюро действовали более эффективно, чем профсоюзы, именно с их помощью работники гарантированно поступали на работу <2>. Такие же организации работодателей появились в начале XX в. во Франции, Англии и США <3>.
--------------------------------
<1> Саенко Л.А. Указ. соч. С. 47.
<2> Громан В.В. Организации работодателей в Германии. СПб., 1908.
<3> Саенко Л.А. Указ. соч. С. 48.

Вместе с тем наиболее успешно, на наш взгляд, функции посредничества в области трудоустройства выполняли организации, создаваемые в Германии работодателями и профсоюзами совместно.
В тот же период к формированию посреднических организаций по трудоустройству приступили незаинтересованные стороны - благотворительные организации и коммерческие промысловые посреднические фирмы.
Большинство благотворительных организаций "приискание работы" рассматривали в качестве далеко не единственной своей задачи. Они создавались в основном для попечения о бедных и полагали, что наиболее результативный способ борьбы с бедностью - трудоустройство и получение человеком источника средств к существованию. Например, в России Императорское человеколюбивое общество, основанное в 1816 г., одним из направлений своей деятельности называло "доставление неимущим, кои в состоянии работать, приличных упражнений, снабжая их материалами, собирая отработанные ими изделия и сбывая оные в свою пользу" <1>.
--------------------------------
<1> Хохидра С.В. Административно-правовые аспекты обеспечения права на защиту от безработицы в России: Моногр. / Под ред. И.А. Склярова. Н. Новгород, 2003. С. 34.

Коммерческое промысловое посредничество получило распространение в крупных городах Германии и Франции. В.М. Догадов считает, что именно такое посредничество контор по найму возникло первым <1>, вероятно, потому, что было нацелено исключительно на оказание посреднических услуг. Положительные черты такого посредничества - нейтральность, беспристрастность и высокий уровень эффективности. Негативные черты - злоупотребление во имя выгоды и возможное пренебрежение интересами сторон. В Германии коммерческое посредничество является легальным с 1869 г., когда Промышленным уставом оно было объявлено промыслом. Аналогичное законодательное регулирование эта деятельность получила в Австрии.
--------------------------------
<1> Догадов В.М. Очерки трудового права: Учеб. пособ. Л., 1927. С. 44.

По мере того как органы публичной власти осознавали важность и актуальность посредничества на рынке труда, в Европе стали возникать первые муниципальные (коммунальные) и государственные службы, оказывавшие услуги по трудоустройству на общедоступной и бесплатной основе. Вначале появилось муниципальное посредничество (впервые - в Швейцарии, позднее - в Германии, Австрии и некоторых других странах <1>, в том числе в России). Но оно не было достаточно эффективным, поскольку муниципальные организации не имели возможности анализировать национальный рынок труда в целом. Поэтому наиболее перспективным и востребованным со временем стало создание государственных посреднических служб. Они обеспечили многопрофильное наблюдение за рынком труда и государственное управление в сфере занятости.
--------------------------------
<1> Саенко Л.А. Указ. соч. С. 50 - 51.

Первые государственные биржи труда открылись в 1887 г. в Париже, в 1885 г. в Эггеме и Ипсвиче и в 1893 г. в Лондоне и Ливерпуле <1>. Примерно в то же время в Российской империи предпринимались попытки создания земских учреждений соответствующего профиля для трудоустройства сельскохозяйственных рабочих, однако они не увенчались успехом. Главную роль в этом вопросе продолжали играть частные конторы по найму и отдельные агенты <2>. И только в 1906 г. открылась Центральная посредническая контора в Москве, положение о которой городская Дума приняла еще в 1899 г. Немного позже такие же конторы начали функционировать в Петербурге, Риге и Одессе. Но, как отмечает Е.Е. Горина, "на общегосударственном уровне отечественные биржи труда получили поддержку только в 1917 г. с принятием Временным правительством Закона о биржах труда, в соответствии с которым они должны были учреждаться городскими и земскими управами в каждом населенном пункте с не менее 50 тыс. жителей" <3>.
--------------------------------
<1> Моховик С.В. Организационно-экономические и методические основы функционирования службы занятости: Дис. ... канд. эконом. наук. СПб., 1994. С. 34 - 38.
<2> Саенко Л.А. Указ. соч. С. 52.
<3> Горина Е.Е. Указ. соч. С. 8 - 9.

В некоторых странах формировались и коммунальные, и государственные биржи труда. Например, с 1905 г. в Великобритании предусматривается образование местных и центральных учреждений <1>.
--------------------------------
<1> Саенко Л.А. Указ. соч. С. 52.

В конце XIX в. появились посреднические учреждения смешанного типа. К таковым можно отнести "Биржу Труда памяти Тимофея Саввича Морозова", которая была открыта на деньги благотворителя, а руководство ею осуществлялось городским самоуправлением при наблюдении попечительского совета.
После Первой мировой войны мощное развитие получили муниципальные и государственные биржи труда. В некоторых странах, например в Германии в 1922 г., ранее созданные муниципальные учреждения превратились в государственные <1>. В работе государственных бирж принимали участие представители как работодателей, так и профсоюзов. Причем такое участие было предусмотрено и в России по Закону о биржах труда, принятому Временным правительством в 1917 г., но просуществовавшему недолго.
--------------------------------
<1> Догадов В.М. Указ. соч. С. 44 - 45.

Таким образом, посредничество в сфере трудоустройства может быть профсоюзным; осуществляемым организациями, созданными работодателями; благотворительным (реализуется на безвозмездной основе некоммерческими организациями и (или) отдельными лицами); коммерческим частным (ранее - промысловым); муниципальным (коммунальным); государственным; смешанным.
Сегодня наиболее распространенными являются государственное и муниципальное (в небольших странах), а также коммерческое частное посредничество. Но это не означает, что другие виды посредничества в области трудоустройства ушли в прошлое. Они также имеют право на существование, только не могут конкурировать с тремя названными, поскольку структуры, оказывающие подобные услуги, не обладают необходимыми информационными ресурсами, мотивацией, предвзяты по отношению к потенциальным клиентам. (Последнее касается профсоюзов и организаций, созданных работодателями, тем более что сейчас в число их приоритетных задач не входит решение вопросов трудоустройства на сколько-нибудь регулярной основе.)

Государственное посредничество в сфере трудоустройства в России

Ученые-экономисты относят государственные и коммерческие структуры, удовлетворяющие потребности рынка труда, в том числе занимающиеся посреднической деятельностью в трудоустройстве, к основным институтам рынка труда в современной России <1>.
--------------------------------
<1> Маслова И. Институты российского рынка труда в механизме регулирования процессов занятости // Вестник Института экономики РАН. 2013. N 5. С. 41.

Организационная основа и структура государственных учреждений занятости в стране неоднократно изменялись в зависимости от экономических и политических реалий.
После Октябрьской революции в России были установлены государственный монополизм и, как следствие, обязательное трудоустройство только через государственную биржу труда, которая очень скоро в связи с политикой военного коммунизма превратилась в орган учета и распределения рабочей силы, реализующий государственную политику всеобщей трудовой повинности <1>. Потом на непродолжительное время нэпа трудоустройство снова стало добровольным, но возможным только через посредничество бирж труда. Поскольку биржи не справлялись с потоком безработных, то в 1925 г. их обязательное посредничество в трудоустройстве было отменено. Посреднические услуги оказывались на бесплатной основе как для работников, так и для работодателей <2>. В деятельности советских бирж труда с точки зрения современного подхода к посредническим услугам в сфере трудоустройства отсутствовал принцип беспристрастности и равенства прав всех обратившихся за помощью. Биржа труда при равной квалификации соискателей приоритет в трудоустройстве отдавала членам профсоюза.
--------------------------------
<1> Догадов В.М. Указ. соч. С. 45 - 46.
<2> Там же. С. 46 - 47.

К концу 1930-х гг. в результате социалистических преобразований безработицу в стране удалось полностью ликвидировать, в связи с чем биржи труда прекратили свое существование <1>. В 1970 г. в СССР снова были созданы службы (бюро) по трудоустройству при облисполкомах в виде городских и районных отделов <2>.
--------------------------------
<1> Трудовое право: Энциклопед. словарь / Под ред. С.А. Иванова. 4-е изд. М., 1979.
<2> История создания и становления службы занятости // URL: http://www.xn--80ajgxcbo.xn--p1ai/story/history.html.

Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 22 декабря 1987 г. N 1457 "Об обеспечении эффективной занятости населения, совершенствовании системы трудоустройства и усилении социальных гарантий для трудящихся" была создана общегосударственная система трудоустройства, переобучения и профориентации населения <1>. В результате в союзных и автономных республиках, краях, областях и крупных городах учредили хозрасчетные центры по трудоустройству, переобучению и профориентации населения, а в других районах и городах - хозрасчетные бюро по трудоустройству населения.
--------------------------------
<1> Собр. постановлений СССР. 1988. N 5. Ст. 13.

В соответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" <1> (далее - Закон РФ о занятости) была сформирована государственная служба занятости населения России. Сегодня, после нескольких организационных изменений <2>, последовавших в том числе в результате административной реформы, государственная служба занятости населения включает:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915.
<2> О реформировании государственной службы занятости см., например: Маслова И. Указ. соч. С. 39 - 66.

1) уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти;
2) органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия в области содействия занятости населения и переданное им полномочие по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными;
3) государственные учреждения службы занятости населения.
Именно государственные учреждения службы занятости и оказывают гражданам содействие в поиске подходящей работы, а работодателям - в подборе необходимых работников, т.е. предоставляют бесплатные посреднические услуги в области трудоустройства. Отметим, что впервые принцип бесплатности услуг государственной службы занятости получил закрепление на международном уровне в Конвенции МОТ N 2 (1919 г.), а затем - в Конвенциях N 88 (1949 г.) и N 181 (1997 г.).
Активное вмешательство органов государственной власти в развитие рынка труда связано с осознанием необходимости повышения мобильности трудовых ресурсов как важного условия совершенствования экономики России. Ограниченность такой мобильности, к сожалению, традиционна для нашей страны, что обусловлено социальными, экономическими, демографическими, культурологическими и другими причинами. На территориях с избытком человеческих ресурсов не удается добиться адекватной экономической активности, тогда как потенциальные точки роста экономики находятся в малонаселенных местностях. Причем неравномерность экономического развития регионов, большая разница в стоимости жилья и высокая стоимость пассажирских перевозок в стране не позволяют развиваться частной инициативе по переселению на новое место жительства.
Ученые-юристы справедливо указывают на необходимость разработки современных механизмов содействия эффективной трудовой мобильности <1>. К числу таких можно отнести механизмы, предусмотренные вступившим в силу 1 января 2015 г. Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. N 425-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в части повышения мобильности трудовых ресурсов и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" <2>. Закон позволяет государству серьезно влиять на повышение мобильности трудовых ресурсов посредством содействия работодателям, привлекающим работников из других регионов. По существу, Закон предусматривает комплекс мероприятий по государственной поддержке внутренней трудовой миграции, включающий районирование территорий в зависимости от состояния рынка труда и потребностей в притоке трудовых ресурсов; принятие региональных программ повышения мобильности трудовых ресурсов; организацию конкурса инвестиционных проектов и отбор работодателей, имеющих право на финансовую поддержку для привлечения трудовых ресурсов из других регионов страны; установление гарантийных выплат работникам, переезжающим на работу в другую местность.
--------------------------------
<1> Головина С.Ю. Что день грядущий нам готовит? К вопросу о пересмотре традиционных трудо-правовых ценностей в связи с вступлением России в ВТО // Трудовое право в России и за рубежом. 2013. N 3. С. 4 - 7.
<2> СЗ РФ. 2014. N 52 (ч. 1). Ст. 7536.

Коммерческое посредничество в сфере трудоустройства: российский, международный и зарубежный опыт регулирования

С начала 1990-х гг. в нашей стране стали возникать коммерческие посреднические организации, оказывающие услуги по поиску работы и подбору персонала. Их появление было связано с необходимостью удовлетворить спрос отдельных работодателей на открытом рынке труда. В отличие от государственной службы занятости коммерческие посреднические структуры предоставляют свои услуги на платных договорных началах, причем преимущественно работодателям. Со временем коммерческие посреднические организации смогли составить конкуренцию государственной службе занятости благодаря в том числе обустройству системы обмена и передачи информации о состоянии рынка труда. Сегодня прибыль частных кадровых агентств в РФ от рекрутинговых услуг оценивается в 10 млрд. руб. в год, тогда как число закрытых ими вакансий за год составляет чуть менее 100 тыс., или 9% рынка труда <1>. Эксперты МОТ отмечают, что ускоренному развитию частных агентств занятости (далее - ЧАЗ) способствовали быстро меняющийся и гибкий рынок труда, ограничения, присущие деятельности государственных служб занятости, и использование других программ трудоустройства <2>.
--------------------------------
<1> Маслова И. Указ. соч. С. 57.
<2> Guide to private employment agencies. Regulation, monitoring and enforcement. Geneva, 2007. P. 1.

Новым толчком в эволюции коммерческого посредничества стало вступление в силу 1 января 2016 г. изменений, внесенных в Закон РФ о занятости Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 116-ФЗ <1>. В частности, в ст. 5 Закона о занятости было закреплено новое направление государственной политики в области занятости - "создание условий для развития негосударственных организаций, осуществляющих деятельность по содействию в трудоустройстве граждан и (или) подбору работников, включая частные агентства занятости, а также для взаимодействия и сотрудничества таких организаций с органами службы занятости". Данные изменения позволят легитимизировать деятельность частных агентств по временному предоставлению персонала и, возможно, подготовят ратификацию Конвенции МОТ N 181 "О частных агентствах занятости" (1997 г.) <2>. Сегодня же, по оценкам специалистов, только 7% агентств занятости страны оказывают услуги по временному предоставлению персонала <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2321.
<2> СПС "КонсультантПлюс".
<3> Маслова И. Указ. соч. С. 57.

Федеральный закон от 5 мая 2014 г. N 116-ФЗ, на наш взгляд, не затрагивает традиционных отношений по оказанию ЧАЗ посреднических услуг в сфере трудоустройства. Несмотря на то что ищущий работу человек, заключив договор с ЧАЗ, приобретает работу временного характера, а работодатель-клиент агентства получает во временное пользование необходимый персонал, согласно Закону трудовые отношения возникают между работником и ЧАЗ. Соответственно отношения по временному предоставлению персонала должны быть причислены скорее к атипичным трудовым отношениям <1>, нежели к отношениям по трудоустройству, а потому не входят в предмет настоящего исследования. Тем не менее новое законодательное регулирование деятельности ЧАЗ затрагивает и такой традиционный вид предоставляемых ими услуг, как посредничество в области трудоустройства.
--------------------------------
<1> См., например: Коркин А.Е. Нетипичные трудовые отношения: заемный труд, телеработа и работа по вызову. Правовая природа, зарубежное законодательство и российские перспективы. М., 2013; Головина С. Содержание трудового договора при заемном труде // Хозяйство и право. 2004. N 10. С. 21 - 25.

В новой редакции Закона РФ о занятости ЧАЗ определяются как юридические лица, зарегистрированные на территории РФ и прошедшие аккредитацию на право осуществления данного вида деятельности <1>, проводимую уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Из буквального толкования данной нормы вытекает, что основным видом деятельности ЧАЗ должно быть предоставление персонала. Но что делать, если коммерческая организация, оказывающая посреднические услуги на рынке труда, занимается в основном рекрутингом и не собирается заниматься предоставлением персонала (в том числе из-за нехватки ресурсов для того, чтобы отвечать критериям аккредитации, установленным п. 6 ст. 18.1 Закона РФ о занятости)?
--------------------------------
<1> Поскольку ст. 18.1 Закона РФ о занятости населения посвящена регулированию деятельности по предоставлению труда работников (персонала), то под "данным видом деятельности" понимается только деятельность по предоставлению персонала.

Таким образом, предложенная российским законодателем дефиниция понятия ЧАЗ представляется неоправданно узкой. Кроме того, она не соответствует определению, закрепленному в международном праве. В силу ст. 1 Конвенции МОТ N 181 частное агентство занятости - это любое физическое или юридическое лицо, независимое от государственных органов, которое предоставляет одну или более из следующих услуг на рынке труда:
услуги, способствующие увязыванию предложений рабочих мест и заявок на них, при этом ЧАЗ не становится стороной в трудовых отношениях, могущих при этом возникать;
услуги, состоящие в найме работников с целью предоставления их в распоряжение третьей стороны, которая может быть физическим или юридическим лицом и устанавливает им рабочие задания и контролирует их выполнение;
другие услуги, связанные с поиском работы, определяемые компетентным органом после консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся, такие как предоставление информации, но не имеющие целью увязывание конкретных предложений рабочих мест и заявок на них.
Эксперты МОТ характеризуют ЧАЗ как "предприятия сферы услуг, в соответствии с частным правом осуществляющие по договору и на коммерческой основе деятельность от имени физических лиц (или предприятий) в целях упрощения или ускорения доступа к трудоустройству или карьерному росту путем заполнения вакансий" <1>. Здесь обнаруживается концептуальное отличие российского правового регулирования деятельности ЧАЗ от международного. В России агентство в типичных отношениях по оказанию посреднической услуги не выступает от имени работодателя или работника, не является представителем одной из сторон. Оно руководствуется обоюдными интересами сторон, обеспечивая их сближение с целью заключения трудового договора. Исключением будет введенное в 2016 г. предоставление агентством временного персонала.
--------------------------------
<1> МОТ: Роль частных агентств занятости в функционировании рынка труда. Женева, 1994. С. 11.

Таким образом, за ЧАЗ должно быть законодательно закреплено право оказывать посреднические услуги по трудоустройству и без услуг по предоставлению персонала. Для получения ЧАЗ права на оказание услуг по предоставлению персонала потребуется прохождение государственной аккредитации (аналогично для оказания услуги по трудоустройству граждан за рубежом ЧАЗ необходимо получить лицензию <1>). Закон должен учитывать, что формы деятельности ЧАЗ различны: они могут образовываться как кадровые агентства, биржи труда, рекрутинговые агентства, агентства по трудоустройству, агентства по трудоустройству за рубежом и подбору временной занятости. И все эти организации исходя из определения Конвенции МОТ N 181 можно назвать ЧАЗ.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 8 октября 2012 г. N 1022 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 42. Ст. 5713.

В отдельных странах СНГ регулирование деятельности ЧАЗ более гибкое и менее формализованное. Например, в Законе Республики Казахстан от 23 января 2001 г. N 149 "О занятости населения" <1> ЧАЗ определяется как физическое или юридическое лицо, оказывающее содействие в трудоустройстве, зарегистрированное в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.
--------------------------------
<1> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. N 3. Ст. 18.

В ст. 10 Закона закреплены следующие права ЧАЗ:
1) консультировать обратившихся лиц по вопросам трудового законодательства Республики Казахстан и законодательства Республики Казахстан о занятости населения;
2) предоставлять информацию о возможности трудоустройства и оказывать обратившимся лицам содействие в трудоустройстве;
3) формировать сведения о работодателях и лицах, желающих трудоустроиться;
4) осуществлять подбор работников с учетом их соответствия квалификационным требованиям работодателя;
5) осуществлять набор работников для трудоустройства из одной страны в другую при наличии международных договоров;
6) организовывать профессиональную подготовку и переподготовку обратившихся лиц с последующим трудоустройством;
7) оформлять разрешительные документы на вывоз в случае трудоустройства лиц за границей.
В той же статье перечислены обязанности ЧАЗ:
1) не допускать любых форм дискриминации;
2) обеспечивать конфиденциальность информации, получаемой от обратившихся лиц;
3) не допускать эксплуатации детского труда, вербовки людей для сексуальной и (или) иной эксплуатации;
4) заключать договоры с обратившимися лицами о предоставлении услуг по трудовому посредничеству.
Хотя Казахстан, как и Россия, не ратифицировал Конвенцию МОТ N 181 и в практике частных агентств имеют место и недостатки, и нарушения закона <1>, приведенное выше определение основных прав и обязанностей ЧАЗ свидетельствует, как минимум, о внимании законодателя к их деятельности и стремлении ввести ее в законное русло.
--------------------------------
<1> См., например: О роли частных агентств занятости в Республике Казахстан // URL: http://www.enbek.gov.kz/node/24319. Помимо Центров занятости в Казахстане на протяжении уже многих лет работают частные агентства занятости // URL: http://www.zakon.kz/4560541-pomimo-centrov-zanjatosti-v-kazakhstane.html.

Положительный опыт законодательного регулирования частного посредничества в сфере трудоустройства имеет Украина. В ст. 36 Закона Украины "О занятости населения" (в ред. от 17 апреля 2014 г.) <1> указано, что к услугам по посредничеству в области трудоустройства относятся поиск работы и содействие в трудоустройстве, отбор работников в соответствии с заказами работодателей (в том числе иностранных) в рамках заключенных с работодателями договоров (контрактов). Перечень субъектов хозяйствования, которые предоставляют услуги по посредничеству в трудоустройстве, и субъектов хозяйствования, которые осуществляют наем работников для дальнейшего выполнения ими работы в Украине у других работодателей, формируется и ведется центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере занятости населения и трудовой миграции, в установленном Кабинетом Министров порядке. Кроме того, Закон Украины (в отличие от законов Казахстана и РФ) предусматривает, что услуги по поиску работы в Украине оплачивает работодатель, а не трудоустраиваемый гражданин, а услуги кадрового агентства по поиску работы за границей оплачивает гражданин, но только после подписания акта предоставленных услуг.
--------------------------------
<1> Вiдомостi Ради. 2013. N 24. Ст. 243.

Вопрос оплаты услуг ЧАЗ является острым, особенно в тех странах, где не ратифицирована Конвенция МОТ N 181, запрещающая взимать с работника плату за оказание ему посреднических услуг в сфере трудоустройства (ст. 7). Законодательство отдельных стран содержит запрет на взимание платы за посредничество с безработных (например, в Германии исключения предусмотрены лишь для спортсменов, художников, артистов, моделей и т.п.). Государство, осознавая важность деятельности ЧАЗ по трудоустройству представителей наиболее уязвимых категорий населения, может устанавливать и выплачивать частному агентству премию за трудоустройство указанных лиц. Так происходит, например, в Австралии <1>.
--------------------------------
<1> Киселева Т. Частные агентства занятости: проблемы законодательного регулирования деятельности // Менеджер по персоналу. 2006. N 6. С. 38 - 46.

Актуален вопрос о соотношении на рынке посреднических услуг государственных служб и ЧАЗ, а также их взаимодействии. В нашей стране этому вопросу уделяется недостаточное внимание, а потому обратимся к зарубежному опыту. Например, в США государственная политика, направленная на обеспечение взаимодействия частных и государственных служб занятости, привела к фактическому уравниванию их долей на рынке, а также к повышению качества услуг частных агентств. Во Франции и Нидерландах государственные службы, исчерпав свои возможности по трудоустройству безработного, отсылают его в ЧАЗ <1>. В Литве государственная служба и частные агентства обмениваются информацией о ситуации на рынке труда и ее развитии. В Польше, кроме обмена информацией, практикуются совместная организация государственной службой и частными агентствами ярмарок труда и обмен не пользующимися большим спросом вакансиями. В Словакии список всех ЧАЗ размещается на сайте и во всех офисах государственной службы занятости <2>.
--------------------------------
<1> Аналитический обзор на тему "Соответствие российского законодательства требованиям международной организации труда" / Отв. ред. Л.А. Чиканова. 2014. С. 224 // СПС "КонсультантПлюс".
<2> МОТ: Государственно-частные товарищества в службе занятости: рабочий документ N 17. Женева, 2004.

Следует согласиться с мнением ученых о необходимости развивать государственно-частное сотрудничество в сфере предоставления услуг в области трудоустройства. Его основные направления - обмен информацией, составление совместных прогнозов и анализ ситуации на рынке труда.
Итак, задача как государственной службы занятости, так и частных агентств по оказанию посреднических услуг в сфере трудоустройства состоит не только в том, чтобы "спрос" на рабочую силу встретился с "предложением", но и в том, чтобы притязания обеих сторон были по возможности гармонизированы, а в результате состоялось фактическое трудоустройство через заключение работником и работодателем трудового договора.

Заключение

Посредничество на рынке труда развивалось в различных странах примерно одинаково. Сегодня системы посредничества в трудоустройстве строятся исходя из исторического опыта, современных реалий рыночной экономики, обладают общими чертами и сталкиваются с общими проблемами.
Значительная роль в выработке стандартов в сфере трудоустройства отводится Международной организации труда и ее конвенциям и рекомендациям. Их ратификация и исполнение большинством стран, в том числе Российской Федерацией, позволят обеспечить универсальный подход к посредничеству в подыскании гражданами работы и подборе персонала для работодателей.
Очевидно, что российское законодательство в рассматриваемой сфере нуждается в совершенствовании. В частности, необходимо изменить определение понятия частной службы занятости, предусмотренное в ст. 18.1 Закона РФ о занятости. Возможно, его неточность обусловлена тем, что оно находится в статье, посвященной не определению общих понятий, а регулированию специального вида деятельности частного агентства. Следовательно, дефиницию понятия "частное агентство занятости" нужно перенести в гл. 1 Закона и привести его в соответствие с терминологией Конвенции МОТ N 181. Также целесообразно закрепить в Законе основные права и обязанности ЧАЗ и формы их взаимодействия с государственной службой занятости.
Представляется, что сравнительно-правовые исследования сферы занятости и трудоустройства не только способствуют выявлению общих тенденций ее законодательного регулирования, но и служат хорошей основой для заимствования положительного зарубежного опыта решения отдельных проблем занятости и трудоустройства.

Список литературы

1. Barrett R.S. Challenging the Myths of Fair Employment Practices. Westport, 1998.
2. Equality, Diversity and Disadvantage in Employment / Ed. by M. Noon. Ogbonna, 2001.
3. Guide to private employment agencies. Regulation, monitoring and enforcement. Geneva, 2007.
4. Todd K.M. Federal Labor and Employment Law // Specialized Legal Research. N.Y., 1997.
5. The Common Law of the Workplace: The Views of Arbitrators / Ed. by T.J.St. Antoine. Washington, 2005.
6. Аналитический обзор на тему "Соответствие российского законодательства требованиям международной организации труда" / Отв. ред. Л.А. Чиканова. 2014 // СПС "КонсультантПлюс".
7. Головина С. Содержание трудового договора при заемном труде // Хозяйство и право. 2004. N 10.
8. Головина С.Ю. Что день грядущий нам готовит? К вопросу о пересмотре традиционных трудоправовых ценностей в связи с вступлением России в ВТО // Трудовое право в России и за рубежом. 2013. N 3.
9. Горина Е.Е. Становление государственной системы защиты от безработицы: истоки // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 8.
10. Громан В.В. Организации работодателей в Германии. СПб., 1908.
11. Догадов В.М. Очерки трудового права: Учеб. пособ. Л., 1927.
12. Зайцева О.В. Совершенствование работы службы занятости // Тезисы докл. и выступлений на II Всерос. социолог. конгрессе "Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы". М., 2003. Т. 1.
13. История создания и становления службы занятости // URL: http://www.xn--80ajgxcbo.xn--p1ai/story/history.html.
14. Киселева Т. Частные агентства занятости: проблемы законодательного регулирования деятельности // Менеджер по персоналу. 2006. N 6.
15. Коркин А.Е. Нетипичные трудовые отношения: заемный труд, телеработа и работа по вызову. Правовая природа, зарубежное законодательство и российские перспективы. М., 2013.
16. Маслова И. Институты российского рынка труда в механизме регулирования процессов занятости // Вестник Института экономики РАН. 2013. N 5.
17. МОТ: Государственно-частные товарищества в службе занятости: рабочий документ N 17. Женева, 2004.
18. МОТ: Роль частных агентств занятости в функционировании рынка труда. Женева, 1994.
19. Моховик С.В. Организационно-экономические и методические основы функционирования службы занятости: Дис. ... канд. эконом. наук. СПб., 1994.
20. Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. N 425-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 52 (ч. 1). Ст. 7536.
21. Федеральный закон от 5 мая 2014 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2321.
22. Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915.
23. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. N 149 "О занятости населения" // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. N 3. Ст. 18.
24. Закон Украины от 5 июля 2012 г. N 5067-VI "О занятости населения" // Вiдомостi Ради. 2013. N 24. Ст. 243.
25. О роли частных агентств занятости в Республике Казахстан // URL: http://www.enbek.gov.kz/node/24319.
26. Конвенция МОТ N 181 1997 г. "О частных агентствах занятости" // СПС "КонсультантПлюс".
27. Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 22 декабря 1987 г. N 1457 "Об обеспечении эффективной занятости населения, совершенствовании системы трудоустройства и усилении социальных гарантий для трудящихся" // Собр. постановлений СССР. 1988. N 5. Ст. 13.
28. Постановление Правительства РФ от 8 октября 2012 г. N 1022 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 42. Ст. 5713.
29. Помимо Центров занятости в Казахстане на протяжении уже многих лет работают частные агентства занятости // URL: http://www.zakon.kz/4560541-pomimo-centrov-zanjatosti-v-kazakhstane.html.
30. Саенко Л.А. Организация посредничества по приисканию работы в Западной Европе и в России (в период до 1917 года) // Вестник Ставропольского гос. ун-та. 2006. N 45.
31. Трудовое право: Энциклопед. словарь / Под ред. С.А. Иванова. 4-е изд. М., 1979.
32. Хохидра С.В. Административно-правовые аспекты обеспечения права на защиту от безработицы в России: Моногр. / Под ред. И.А. Склярова. Н. Новгород, 2003.

References

1. Analiticheskij obzor na temu "Sootvetstvie rossijskogo zakonodatel'stva trebovaniyam mezhdunarodnoj organizacii truda" / Otv. red. L.A. Chikanova. 2014 // SPS "Konsul'tantPlyus".
2. Barrett R.S. Challenging the Myths of Fair Employment Practices. Westport, 1998.
3. Dogadov V.M. Ocherki trudovogo prava: Ucheb. posobie. L., 1927. Equality, Diversity and Disadvantage in Employment / Ed. by M. Noon. Ogbonna, 2001.
4. Golovina S. Soderzhanie trudovogo dogovora pri zaemnom trude // Xoz-vo i pravo. 2004. N 10.
5. Golovina S.Yu. Chto den' gryadushhij nam gotovit? K voprosu o peresmotre tradicionnyx trudopravovyx cennostej v svyazi s vstupleniem Rossii v VTO // Trudovoe pravo v Rossii i za rubezhom. 2013. N 3.
6. Gorina E.E. Stanovlenie gosudarstvennoj sistemy zashhity ot bezraboticy: istoki // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2013. N 8.
7. Groman V.V. Organizacii rabotodatelej v Germanii. SPb., 1908.
8. Guide to private employment agencies. Regulation, monitoring and enforcement. Geneva, 2007.
9. Istoriya sozdaniya i stanovleniya sluzhby zanyatosti // URL: http://www.xn--80ajgxcbo.xn--p1ai/story/history.html.
10. Kiseleva T. Chastnye agentstva zanyatosti: problemy zakonodatel'nogo regulirovaniya deyatel'nosti // Menedzher po personalu. 2006. N 6.
11. Korkin A.E. Netipichnye trudovye otnosheniya: zaemnyj trud, telerabota i rabota po vyzovu. Pravovaya priroda, zarubezhnoe zakonodatel'stvo i rossijskie perspektivy. M., 2013.
12. Maslova I. Instituty rossijskogo rynka truda v mexanizme regulirovaniya processov zanyatosti // Vestn. Instituta ehkonomiki RAN. 2013. N 5.
13. MOT: Gosudarstvenno-chastnye tovarishhestva v sluzhbe zanyatosti: rabochij dokument N 17. Zheneva, 2004.
14. MOT: Rol' chastnyx agentstv zanyatosti v funkcionirovanii rynka truda. Zheneva, 1994. Moxovik S.V. Organizacionno-ehkonomicheskie i metodicheskie osnovy funkcionirovaniya sluzhby zanyatosti: Dis. ... kand. ehkonom. nauk. SPb., 1994.
15. Konvenciya MOT 1997 g. N 181 "O chastnyx agentstvax zanyatosti" // SPS "Konsul'tantPlyus".
16. O roli chastnyx agentstv zanyatosti v Respublike Kazaxstan // URL: http://www.enbek.gov.kz/node/24319.
17. Federal'nyj zakon ot 5 maya 2014 g. N 116-FZ "O vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii" // SZ RF. 2014. N 19. St. 2321.
18. Federal'nyj zakon ot 22 dekabrya 2014 g. N 425-FZ "O vnesenii izmenenij v Zakon Rossijskoj Federacii "O zanyatosti naseleniya v Rossijskoj Federacii" // SZ RF. 2014. N 52 (Ch. 1). St. 7536.
19. Zakon RF ot 19 aprelya 1991 g. N 1032-1 "O zanyatosti naseleniya v Rossijskoj Federacii" // SZ RF. 1996. N 17. St. 1915.
20. Zakon Respubliki Kazaxstan ot 23 yanvarya 2001 g. N 149 "O zanyatosti naseleniya" // Vedomosti Parlamenta Respubliki Kazaxstan. 2001. N 3. St. 18.
21. Zakon Ukrainy ot 5 iyulya 2012 g. N 5067-VI "O zanyatosti naseleniya" // Vidomosti Verxovno Radi. 2013. N 24. St. 243.
22. Postanovlenie CK KPSS, Soveta ministrov SSSR i VCSPS ot 22 dekabrya 1987 g. N 1457 "Ob obespechenii ehffektivnoj zanyatosti naseleniya, sovershenstvovanii sistemy trudoustrojstva i usilenii social'nyx garantij dlya trudyashhixsya" // Sobr. postanovlenij SSSR. 1988. N 5. St. 13.
23. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 8 oktyabrya 2012 g. N 1022 "Ob utverzhdenii Polozheniya o licenzirovanii deyatel'nosti, svyazannoj s okazaniem uslug po trudoustrojstvu granhdan Rossijskoj Federacii za predelami territorii Rossijskoj Federacii" // SZ RF. 2012. N 42. St. 5713.
24. Pomimo Centrov zanyatosti v Kazaxstane na protyazhenii uzhe mnogix let rabotayut chastnye agentstva zanyatosti // URL: http://www.zakon.kz/4560541-pomimo-centrov-zanjatosti-v-kazakhstane.html.
25. Saenko L.A. Organizaciya posrednichestva po priiskaniyu raboty v Zapadnoj Evrope i v Rossii (v period do 1917 goda) // Vestn. Stavropol'skogo gos. un-ta. 2006. N 45.
26. The Common Law of the Workplace: The Views of Arbitrators / Ed. by T.J.St. Antoine. Washington, 2005.
27. Todd K.M. Federal Labor and Employment Law // Specialized Legal Research. N.Y., 1997. Trudovoe pravo: ehncikloped. slovar' / Pod red. S.A. Ivanova. 4-e izd. M., 1979.
28. Xoxidra S.V. Administrativno-pravovye aspekty obespecheniya prava na zashhitu ot bezraboticy v Rossii: Monogr. / Pod red. I.A. Sklyarova. N. Novgorod, 2003.
29. Zajceva O.V. Sovershenstvovanie raboty sluzhby zanyatosti // Tezisy dokladov i vystuplenij na II Vseros. sociolog. kongresse "Rossijskoe obshhestvo i sociologiya v XXI veke: social'nye vyzovy i al'ternativy". M., 2003. T. 1.