Последние новости:

Все статьи Трудовые отношения Ответственность за нарушение трудового законодательства Развитие правового регулирования противодействия коррупции в трудовых отношениях (Зайков Д.Е.)

Развитие правового регулирования противодействия коррупции осуществляется стремительными темпами <1>: совершенствуются антикоррупционные правовые институты <2>, увеличивается круг субъектов антикоррупционных отношений <3>, конкретизируется и видоизменяется ответственность за коррупционные правонарушения <4>, организована работа по научным исследованиям законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и практики его применения <5>. Все это свидетельствует о наличии претворяемой в жизнь государственной политики, имеющей своей целью создание единой системы противодействия коррупции, включающей в себя борьбу с коррупцией, ее профилактику и минимизацию (ликвидацию) последствий коррупционных правонарушений.
--------------------------------
<1> Только за 2015 и 2016 годы в Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (далее - Закон о противодействии коррупции) и другие федеральные законы, регулирующие соответствующие отношения, десятки раз вносились изменения и дополнения. За указанный период в сфере профилактики коррупции и борьбы с ней были приняты более 10 указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, а также сотни нормативных правовых актов федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации.
<2> См., напр.: Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов" от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ.
<3> См., напр.: ст. ст. 4 и 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 3 ноября 2015 г. N 303-ФЗ.
<4> См., напр.: ст. ст. 291 - 291.2 Уголовного кодекса Российской Федерации.
<5> См.: подп. "з" п. 1 Национального плана противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. N 147.

В целом анализ правотворческой активности в указанной сфере позволяет сделать вывод о продолжении ужесточения законодательства о противодействии коррупции, хотя отдельные факторы создают предпосылки для наличия сомнений в однозначности такого умозаключения.
Наиболее ярко данная проблема проявляется на примере правового регулирования противодействия коррупции в трудовых отношениях с участием работников военных организаций <6>.
--------------------------------
<6> Организации независимо от организационно-правовых форм, подведомственные Министерству обороны Российской Федерации.

Именно работники военных организаций <7> явились одними из первых участников трудовых отношений <8>, которые приобрели статус субъектов антикоррупционных отношений.
--------------------------------
<7> В настоящей статье под работниками военных организаций будут пониматься работники, замещающие в военных организациях коррупционно опасные должности. Такие должности определены Перечнем воинских должностей, должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, при замещении которых военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие, работники, а также граждане при назначении на должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденным Приказом Министра обороны Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. N 175 (далее - Перечень).
<8> Немногим ранее были урегулированы отношения по противодействию коррупции с участием работников государственных корпораций и государственных компаний (Постановление Правительства Российской Федерации "О соблюдении работниками государственных корпораций и государственных компаний положений статьи 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации" от 21 августа 2012 г. N 841.

Так, Приказом Министра обороны Российской Федерации "О распространении на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, ограничений, запретов и обязанностей, установленных для федеральных государственных гражданских служащих" от 17 сентября 2012 г. N 2855 <9> на основании ст. 12.2 Закона о противодействии коррупции на работников военных организаций были распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные данным Законом в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, и ст. ст. 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (далее - Закон о гражданской службе).
--------------------------------
<9> Утратил силу.

Указанный Приказ Министра обороны Российской Федерации не имел правовых оснований для своего издания <10>, однако применялся в Вооруженных Силах Российской Федерации, что влекло за собой нарушение прав работников военных организаций. В данном случае были грубо нарушены такие основные принципы противодействия коррупции в Российской Федерации, как признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина и законность <11>.
--------------------------------
<10> Подробнее см.: Зайков Д.Е. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции с участием работников военных организаций // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 7.
<11> См.: ст. 3 Закона о противодействии коррупции.

Такие обстоятельства можно объяснить лишь намерением Министерства обороны Российской Федерации первым среди федеральных государственных органов ввести ограничения правового статуса работников военных организаций, несмотря даже на наличие существенных правовых препятствий для этого.
И именно в этом проявляется одна из негативных особенностей современного правового регулирования противодействия коррупции в трудовых отношениях: отсутствие единых антикоррупционных стандартов, применяемых к участникам одинаковых групп антикоррупционных отношений, приводит к самостийности федеральных государственных органов в части регламентации правового статуса работников подведомственных организаций, что влечет за собой нарушение принципа законности и конституционного принципа равенства прав и свобод, обусловленное местом работы <12>.
--------------------------------
<12> Подробнее см.: Зайков Д.Е. Специфика ограничения правового статуса работников - субъектов антикоррупционных отношений // Российская юстиция. 2016. N 3.

Безусловно, сложно объяснить ситуацию, при которой в организации, подведомственной Министерству обороны Российской Федерации, к коррупционно опасным наравне с должностями ее руководителя, его заместителя и главного бухгалтера отнесены десятки должностей, включая руководителей практически всех возможных ее подразделений, юрисконсульта, бухгалтера, экономиста, начальника склада, инспектора по охране труда и технике безопасности и др. <13>. А в организации, подведомственной, например, Министерству экономического развития Российской Федерации, к коррупционно опасным должностям отнесены только должности ее руководителя, его заместителя и главного бухгалтера <14>.
--------------------------------
<13> См.: пункты 9 и 10 Перечня.
<14> См.: Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации "Об утверждении Перечня должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством экономического развития Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" от 2 сентября 2013 г. N 510.

Чем может быть обосновано то обстоятельство, что лица, замещающие в указанных организациях одинаковые должности (которые имеют аналогичные коррупционные риски), обладают разным правовым статусом: одни являются субъектами антикоррупционных отношений со всеми вытекающими ограничениями своего правового положения и дополнительными обязанностями, а другие - нет!?
При этом следует указать, что существующая в Министерстве обороны Российской Федерации тенденция в отношении перечня коррупционно-опасных должностей продолжает сохраняться на протяжении нескольких лет <15> - периодическое увеличение числа таких должностей, обусловленное, как видится, лишь попыткой исключить возможность обхода требований законодательства о противодействии коррупции посредством применения наименований, не указанных в Перечне, а также фактом выявления неохваченных "подозрительных" должностей, причем не с точки зрения антикоррупционного законодательства, а с немотивированной позиции Министерства обороны Российской Федерации.
--------------------------------
<15> См.: Приказы Министра обороны РФ от 3 апреля 2012 г. N 788, от 25 октября 2012 г. N 3313дсп, от 8 мая 2013 г. N 354дсп, от 24 ноября 2014 г. N 865, от 30 марта 2015 г. N 156, от 4 апреля 2016 г. N 175.

При этом позиция в отношении максимального увеличения количества коррупционно опасных должностей прослеживается не только на ведомственном уровне.
Так, внесенным на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 5 сентября 2013 г. проектом федерального закона N 338759-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части расширения перечня должностных лиц в государственных (муниципальных) учреждениях и предприятиях, обязанных представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера", предусматривалось отнесение к коррупционно-опасным всех без исключения должностей в государственных (муниципальных) учреждениях и предприятиях.
Пояснительная записка к вышеуказанному законопроекту безосновательно относила к потенциальным правонарушителям законодательства о противодействии коррупции всех работников указанных учреждений (предприятий), а повышение эффективности такого законодательства обусловливалось исключительно расширением круга субъектов антикоррупционной деятельности.
К счастью, данный законопроект был отклонен в связи с тем, что он не отвечал критериям формальной определенности, ясности и недвусмысленности, устанавливал чрезмерно расширительный, без учета специфики замещаемых должностей и служебных (должностных) обязанностей круг коррупционно опасных должностей <16>.
--------------------------------
<16> Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 338759-6 // СПС "Гарант".

Первым нормативным правовым актом, установившим особенности правового статуса работников военных организаций как субъектов антикоррупционных отношений стало Постановление Правительства Российской Федерации "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции" от 5 июля 2013 г. N 568 (далее - Постановление Правительства РФ N 568). Фактически только с вступлением в силу указанного нормативного акта работники военных организаций стали полноценными субъектами антикоррупционных отношений.
Следующим важнейшим шагом на пути ужесточения правового регулирования антикоррупционной деятельности стало введение института противодействия непотизму <17> в трудовых отношениях.
--------------------------------
<17> Непотизм - это одна из форм проявления коррупции, при которой личные интересы лица, основанные на родственных связях (свойстве), противопоставляются общественным, государственным и иным интересам посредством злоупотребления им своим должностным (служебным) положением.

Так, в июле 2016 г. Постановление Правительства РФ N 568 было дополнено п. 3, в силу которого работники, замещающие коррупционно опасные должности, и граждане, претендующие на их замещение, не могут осуществлять трудовую деятельность в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с работником соответствующего фонда или иной организации, если осуществление трудовой деятельности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому <18>.
--------------------------------
<18> Постановление Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предотвращения и урегулирования конфликта интересов" от 28 июня 2016 г. N 594.

Данное положение представлялось обоснованным и актуальным решением проблемы непотизма в трудовых отношениях в военных организациях, так как в период с 2012 года с указанной целью фактически применялись сначала п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе <19>, предусматривающий запрет на прохождение государственной гражданской службы близкими родственниками и свойственниками, а с принятием Постановления Правительства РФ N 568 - его абз. 4 и 5 подп. "в" п. 1, в силу которых работники военных организаций обязаны принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и урегулированию возникшего конфликта интересов, а также уведомлять работодателя о личной заинтересованности при исполнении трудовых обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, как только им станет об этом известно (в том числе и в связи с осуществлением трудовой деятельности в одной военной организации родственников и свойственников).
--------------------------------
<19> На основании ст. 12.4 Закона о противодействии коррупции.

Пункт 3 Постановления Правительства РФ N 568 установил в целом понятные правила противодействия непотизму, аналогичные закрепленным в Законе о гражданской службе, что, несмотря на наличие ряда терминологических проблем <20>, представлялось эффективной правовой конструкцией, выступившей в роли специального института по отношению к общему институту конфликта интересов.
--------------------------------
<20> Например, в части толкования терминов "непосредственная подчиненность" и "подконтрольность".

Вместе с тем, такие изменения вызвали бурную негативную реакцию общественности, особенно в сфере культуры и искусства <21>, что породило инициативы отдельных федеральных государственных органов по корректировке правового регулирования ограничения на осуществление трудовой деятельности по родственным (свойственным) критериям (далее - ограничение на занятие трудовой деятельностью) <22>.
--------------------------------
<21> См., напр.: URL: http://argumenti.ru/society/2016/09/466906 (дата обращения: 10.03.2017).
<22> Подробнее см.: Зайков Д.Е. Работники военных организаций в свете изменений антикоррупционного законодательства // Электрон. науч. изд. "Военное право". 2017. N 1.

Изложенные обстоятельства привели к существенному пересмотру Правительством Российской Федерации порядка и оснований противодействия непотизму в трудовых отношениях, что нашло свое выражение в изменении и дополнении Постановления Правительства РФ N 568 <23>, в силу которых:
--------------------------------
<23> Постановление Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. N 568" от 15 февраля 2017 г. N 187.

правила о противодействии непотизму, предусмотренные п. 3, не подлежат применению в отношении работников, замещающих должности в федеральных государственных учреждениях или в федеральных государственных унитарных предприятиях (федеральных казенных предприятиях) (далее - федеральные учреждения), созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, и граждан, претендующих на замещение указанных должностей (п. 3);
работники, замещающие должности руководителей, главных бухгалтеров и должности, связанные с осуществлением финансово-хозяйственных полномочий, в федеральных учреждениях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, и граждане, претендующие на замещение таких должностей, не могут осуществлять трудовую деятельность в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с работником соответствующего учреждения или предприятия, замещающим одну из указанных должностей, если осуществление трудовой деятельности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (п. 4).
Указанные нововведения, с одной стороны, свидетельствуют о необходимой либерализации антикоррупционных отношений (однако объем которой, по нашему мнению, в данной ситуации представляется излишним), а с другой стороны, создают предпосылки для крайне широкого и неоднозначного толкования в связи с неопределенностью правового регулирования, что может негативно отразиться на эффективности института противодействия непотизму в трудовых отношениях.
Во-первых, примеры исключения из общего правила ограничения на занятие трудовой деятельностью были известны и ранее.
Так, предусмотренный ст. 20 Кодекса законов о труде <24> запрет на совместную службу на одном и том же государственном или муниципальном предприятии, в учреждении, организации лиц, состоящих между собой в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов), если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, абсолютным не был.
--------------------------------
<24> Утратил силу.

Указанный запрет преодолевался включением соответствующих должностей в Перечень работников предприятий, учреждений и организаций, в отношении которых могут допускаться исключения из правила об ограничении совместной службы родственников, предусмотренного статьей 20 Кодекса законов о труде РСФСР, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР "Об изъятиях из правила об ограничении совместной службы родственников" от 21 августа 1972 г. N 510.
Исключения, обусловленные различными факторами (ограниченностью трудовых ресурсов в соответствующих местностях, особым режимом работы, спецификой выполняемой трудовой функции, преемственностью поколений в отдельных сферах общественной жизни и др.), касались достаточно большого числа должностей, например:
- работники научных учреждений Академии наук СССР, находящихся в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера;
- врачи лечебно-профилактических и санитарно-профилактических учреждений здравоохранения;
- педагогические работники, преподаватели, библиографы и библиотекари во всех учебных и воспитательных учреждениях;
- артисты, художники и музыканты государственных театров, художественных коллективов и студий;
- работники дорожных организаций, осуществляющих эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования, кроме главных бухгалтеров и кассиров этих организаций <25>.
--------------------------------
<25> Исключения не касались этих заведомо коррупционно опасных должностей.

Как представляется, использование территориального и профессионального критериев <26> позволяло достаточно обоснованно, с учетом объективных факторов, исключить абсолютное применение ограничения на осуществление трудовой деятельности в целях достижения баланса интересов между государственными, общественными и социально значимыми интересами.
--------------------------------
<26> Также законодателем применялся выборный критерий.

Постановление Правительства РФ N 568 пошло иным путем - в качестве основания запрета на применение ограничения на осуществление трудовой деятельности выбрана организационно-правовая форма работодателя, что, по нашему мнению, нельзя признать правильным.
Во-вторых, Постановление Правительства РФ N 568 установило два различных подхода к применению ограничения на осуществление трудовой деятельности:
- по общему правилу работнику, замещающему коррупционно опасную должность, может противостоять его соответствующий родственник (свойственник), замещающий (претендующий на замещение) любую должность (как отнесенную к коррупционно-опасным, так и не отнесенную к таковым). В любом случае ограничение на осуществление трудовой деятельности будет действовать;
- в военных организациях (в федеральных государственных учреждениях или в федеральных государственных унитарных предприятиях (федеральных казенных предприятиях) для действия ограничения на осуществление трудовой деятельности работнику, замещающему должность руководителя, главного бухгалтера или должность, связанную с осуществлением финансово-хозяйственных полномочий, должен противостоять его соответствующий родственник (свойственник), замещающий (претендующий на замещение) только одну из указанных должностей <27>. Если любой из указанных работников не замещает должность руководителя, главного бухгалтера или должность, связанную с осуществлением финансово-хозяйственных полномочий (независимо от отнесения их к коррупционно опасным), то правовых оснований для применения ограничения на осуществление трудовой деятельности не имеется.
--------------------------------
<27> Должность руководителя, главного бухгалтера или должность, связанная с осуществлением финансово-хозяйственных полномочий.

Указанное заключение приводит к следующему выводу: ограничение на осуществление трудовой деятельности, как один из аспектов особого правового статуса субъектов антикоррупционных отношений, теперь может распространяться и на работников, не замещающих коррупционно-опасные должности, что вызывает серьезные опасения с точки зрения наличия предпосылок для нарушения их трудовых прав.
В-третьих, рассматриваемые изменения и дополнения Постановления Правительства РФ N 568 содержат юридико-технические недостатки, которые создают неопределенность относительно его толкования и применения в практической деятельности.
Так, использование в п. 4 Постановления Правительства РФ N 568 термина "руководитель" в контексте данного правового акта не позволяет однозначно установить его содержание: руководитель организации <28> (единоличный исполнительный орган) <29> или также руководитель подразделения организации (например, руководитель филиала, руководитель службы, отдела и др.). Хотя телеологическое толкование позволяет говорить только о руководителе организации.
--------------------------------
<28> Напр., Трудовой кодекс Российской Федерации использует термин "руководитель организации" (см.: ст. ст. 11, 33, 70, 81 и др.).
<29> Напр., директор, начальник, главный врач.

При этом вызывает вопрос отсутствие прямого упоминания о должности заместителя руководителя организации.
Еще большая проблема возникает с определением содержания термина "должности, связанные с осуществлением финансово-хозяйственных полномочий". Каким критериям должны отвечать указанные должности, кто вправе их определять и что вообще понимать под финансово-хозяйственной деятельностью?
Последний вопрос является определяющим. Законодательство не содержит понятия финансово-экономических полномочий, а имеющийся потенциал его трактовки создает широкие возможности толкования в любых интересах <30>.
--------------------------------
<30> Напр., к таким должностям можно отнести такие, замещающие которые работники являются материально-ответственными, подотчетными, планируют, распределяют, контролируют движение материальных средств, организовывают и осуществляют закупки товаров, работ и услуг и т.д.

Как представляется, относимость к должностям, связанным с осуществлением финансово-хозяйственных полномочий, должна определяться трудовой функцией (возлагаемыми обязанностями) <31>, что делает указанный критерий регулируемым и зависимым от содержания соответствующей должностной инструкции и работодателя (военной организации) и, конечно же, снижает эффективность института ограничения на осуществление трудовой деятельности.
--------------------------------
<31> Напр., кассир, начальник склада, начальник материально-технического (административно-технического) отдела (службы).

В-четвертых, более остро проявилась проблема соотношения общего института конфликта интересов, предусмотренного ст. 10 Закона о противодействии коррупции (абз. 4 и 5 подп. "в" п. 1 Постановления Правительства РФ N 568), и специального института конфликта интересов (института ограничения на осуществление трудовой деятельности), регулируемого пунктами 3 и 4 Постановления Правительства РФ N 568.
Так, наличие запрета на ограничение осуществления трудовой деятельности в отношении ряда должностей работников федеральных учреждений не исключает возможность применения в таких случаях общего института конфликта интересов, что фактически дезавуирует рассматриваемый правовой институт и ставит вопрос о целесообразности его наличия в таком виде.
Изложенное приводит к выводу о необходимости выработки законодателем отвечающих требованиям определенности и недвусмысленности единых антикоррупционных стандартов и их последовательного, планомерного претворения в нормотворческой и правоприменительной практике в целях максимально эффективного достижения целей противодействия коррупции.

Библиографический список

1. Зайков Д.Б. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции с участием работников военных организаций // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2015. N 7.
2. Зайков Д.Б. Специфика ограничения правового статуса работников - субъектов антикоррупционных отношений // Российская юстиция. 2016. N 3.
3. Зайков Д.Б. Работники военных организаций в свете изменений антикоррупционного законодательства // Электронное научное издание "Военное право". 2017. N 1.

Вернуться на предыдущую страницу