Все о трудовом праве

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Разделы:
Последние новости:

28.12.2021

Целью законопроекта является ликвидация внутренних противоречий, в Трудовом кодексе РФ, выявившихся в его правоприменительной практике, защита трудовых прав работников, а также содействие росту эффективности труда.

подробнее
25.12.2021

Законопроектом предлагается, путем внесения изменений в Закон о занятости, унифицировать подход к признанию занятыми граждан, обучающихся по очно-заочной форме обучениями, обеспечив единообразное толкование и практику применения законодательства о занятости.

подробнее
23.12.2021

Целью законопроекта является установить дополнительную возможность направления заявления гражданами РФ и гражданами государств-членов ЕАЭС о постановке на учет в налоговом органе в качестве плательщика налога на профессиональный доход с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)"

подробнее
Все статьи > Иные вопросы > Организационно-правовое обеспечение рекультивации земель (Мисник Г.А.)

Организационно-правовое обеспечение рекультивации земель (Мисник Г.А.)

Дата размещения статьи: 04.08.2020

Организационно-правовое обеспечение рекультивации земель (Мисник Г.А.)

Земельные ресурсы являются важнейшим природным богатством России, основой ее продовольственной и экономической безопасности. Однако в современных условиях состояние земельных ресурсов вызывает обоснованную тревогу. По данным Росстата России, площадь нарушенных земель в период с 2013 по 2018 г. увеличилась на 120 тыс. га, т.е. примерно в 2 раза по сравнению с 2013 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2018/ohrana_2018.pdf (дата обращения: 19.05.2019).

Рекультивация нарушенных земель остается одной из важнейших мер охраны земель. Однако в правовом регулировании рекультивации и практике применения законодательства существуют неразрешенные проблемы, на что обращал внимание в своих труда О.И. Крассов <2> и подчеркивают в своих исследованиях Н.Г. Жаворонкова, В.Б. Агафонов <3> и другие ученые.
--------------------------------
<2> См.: Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель // Экологическое право. 2012. N 6.
<3> См.: Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Возмещение экологического вреда: законодательные новеллы // Lex Russica. 2016. N 8. С. 130 - 140.

4 июля 2016 г. вступили в силу поправки к Земельному кодексу Российской Федерации, которыми предусмотрен круг лиц, обязанных осуществлять рекультивацию. К таким лицам относятся субъекты, чья деятельность привела к нарушению земель (п. 5 ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации) <4>. С 19 июля 2018 г. действует Постановление Правительства Российской Федерации "О проведении рекультивации и консервации земель" <5> (далее - Правила), которым уточняется круг лиц, обязанных проводить рекультивацию, устанавливается порядок проведения обязательной рекультивации, предусматривается возможность проведения рекультивации в инициативном порядке для нужд правообладателей земельных участков.
--------------------------------
<4> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ с изм., внесенными Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 334-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2016. N 27 (часть 2). Ст. 4267.
<5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 г. N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель" // СЗ РФ. 2018. N 29. Ст. 4441.

В Правилах рекультивации и консервации земель отражен принципиально новый подход к регулированию рассматриваемых отношений. Во-первых, изменено определение цели рекультивации. Наряду с восстановлением земель названо предотвращение деградации земель (ранее целью являлось только лишь восстановление нарушенных земель). При этом из целей рекультивации исключено улучшение условий окружающей среды, что означает запрет изменения качественных характеристик, при котором достигается качество земель, не соответствующее их целевому назначению. Ранее нарушенными для целей рекультивации признавались земли, подвергшиеся изменению в процессе хозяйственной деятельности. Сейчас к нарушенным отнесены также земли, поврежденные вследствие действия природных факторов.
Таким образом, рекультивация в значении, используемом в законодательстве, является мерой охраны земель, но не мерой ответственности. Меры правовой охраны окружающей среды устанавливаются Федеральным законом "Об охране окружающей среды" <6> в виде требований к осуществлению деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду. Данная категория использована в ст. 3, в которой говорится о мерах государственного регулирования в области охраны окружающей среды, ст. 17, предусматривающей меры государственной поддержки хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды. Статья 37 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусматривает рекультивацию в числе требований по охране окружающей среды, которые принимаются при осуществлении реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов. Данная категория использована и в других статьях названного Закона. Указанные меры реализуются в рамках государственных программ в области охраны окружающей среды либо в соответствии с проектной документацией объекта негативного воздействия на окружающую среду.
--------------------------------
<6> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Между тем в законодательстве отсутствует правовой механизм разработки и осуществления мероприятий по рекультивации в рамках государственных программ охраны окружающей среды. Не получил законодательного решения вопрос о распределении обязанностей рекультивации между заказчиком и исполнителем работ. Правила рекультивации и консервации земель предусматривают возложение обязанности рекультивации земель на лиц, чья деятельность привела к деградации земель. Вопрос о том, следует ли считать такими субъектами подрядчиков, которые своими действиями реализовали проект, разработанный, согласованный и утвержденный другими лицами (собственником земельного участка, органами исполнительной власти), остается открытым <7>.
--------------------------------
<7> См.: Вахаев М.Х. Правовые вопросы, возникающие при рекультивации земель // Законодательство и экономика. 2006. N 5.

Для решения данного вопроса необходимо выяснить правовую природу такого правового явления, как рекультивация земель, а именно: установить, является ли рекультивация позитивной обязанностью правообладателя земельного участка, восстановительной санкцией, применяемой независимо от вины причинителя вреда, или является юридической ответственностью?
В судебной практике последних лет нашел применение подход, состоящий в признании рекультивации восстановительной санкцией, не являющейся мерой возмещения вреда, в связи с чем суды применяют санкцию в виде обязанности возмещения вреда дополнительно к обязанности рекультивации земель. Согласно материалам судебного дела <8> после проведения рекультивации земель с нарушителя была взыскана сумма возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Верховный Суд Российской Федерации основывал решение на доводе о том, что проведение причинителем мероприятий по ликвидации последствий инцидента и рекультивации нарушенных земель с подтверждением несения затрат не означает, что вред, причиненный земельному участку как объекту охраны окружающей среды, возмещен в полном объеме, указав, что проведенные ответчиком работы не являются способом полного возмещения экологического вреда, а лишь средством устранения препятствий к воссозданию экологической системы.
--------------------------------
<8> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 сентября 2018 г. N 309-ЭС18-13349 по делу N А50-44934/2017 // СПС "КонсультантПлюс".

Правовую природу обязанности правообладателя земельного участка по рекультивации необходимо рассматривать в первую очередь с позиций используемого в земельном праве метода правового регулирования земельных отношений. Как отмечает Г.А. Волков, при регулировании содержания права на земельный участок могут применяться "ограничивающие условия в виде установления конкретных обязываний, которые дополняют управомочивающие правовые нормы" <9>. Следуя данному подходу, обязанность рекультивации следует определять как публичную обязанность правообладателя земельного участка. Однако в части метода регулирования исполнения данной обязанности сохраняется неопределенность. Законодатель не предусматривает императивное регулирование технологии осуществления рекультивации, требования к ресурсам рекультивации.
--------------------------------
<9> Волков Г.А. Уровни нормативного регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2018. N 6. С. 5.

Следствием неопределенности в правовом регулировании требований, предъявляемых в рекультивации земель, является правовая позиция, состоящая в признании рекультивации самостоятельным видом хозяйственной деятельности для целей применения к данной деятельности требований по охране окружающей среды. Такая деятельность возникает в случае использования сточных вод для восстановления земель. Существует мнение о необходимости отнесения сточных вод к категории отходов, что является основанием для квалификации деятельности по использованию сточных вод при рекультивации в качестве нарушения правил обращения с отходами.
Проблема обусловлена существованием в законодательстве пробела относительно ресурсного обеспечения рекультивации. Неясен и метод регулирования данных отношений, а именно: допускается ли законодательством свобода волеизъявления проектирующей организации в вопросах выбора ресурса рекультивации и в целом технологии рекультивации земель.
На практике применяются следующие виды ресурсов рекультивации:
- потенциально-плодородные породы почв (например, в Кемеровской области - суглинистые отложения, что характеризует территориальные особенности организации рекультивации земель);
- нетрадиционные почвоулучшители (например, торф) <10>.
--------------------------------
<10> См.: Берлякова О.Г., Ермак Н.Б., Линдина Л.И. Использование осадков сточных вод в рекультивации нарушенных земель // Вестник Кемеровского государственного университета. 2010. N 1. С. 33 - 37.

В одних случаях используемая технология является полезной, а в других, учитывая природные свойства земель, - бесполезной или вредной. В некоторых случаях ввиду ограниченной распространенности нетрадиционных ресурсов их использование является экономически неэффективным либо невозможным. Таким образом, возникает вопрос, кто определяет применяемую технологию, возможен ли выбор со стороны правообладателя земельного участка.
При использовании в качестве ресурса отходов рекультивация может сопровождаться загрязнением окружающей среды.
Осадки сточных вод используются на отдельных территориях. Широко распространена данная практика в европейских странах (Польша, Австрия, Швеция, Германия). Ученые признают этот метод одним из наиболее эффективных. Однако правовое регулирование данных отношений в принципе отсутствует.
Учитывая экологические аспекты данной проблемы, представляется целесообразным введение императивного регулирования данных отношений на основе включения технологий в перечень наилучших доступных технологий. Для реализации такого подхода рекультивация должна быть законодательно отнесена к видам хозяйственной деятельности. Отнесение данной меры к числу природоохранных мер не позволяет распространить на данные отношения механизм охраны окружающей среды от негативных воздействий, поскольку осуществление данной деятельности неизбежно связано с изменением состояния окружающей среды.
Законодатель не называет земельное правонарушение в качестве основания проведения рекультивации. Применение этой санкции преследует цель восстановления земель и не является наказанием виновного лица.
Согласно п. 2 ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации <11> лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. Законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда. Таким образом, законом должно быть прямо предусмотрено возложение обязанности по восстановлению нарушенных земель независимо от вины нарушителя. Вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом. Следовательно, только законом может быть предусмотрена обязанность возмещения вреда, причиненного правомерными действиями.
--------------------------------
<11> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

Рекультивация земель представляет собой совокупность мероприятий по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений (п. 5 ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 2 Правил).
К нарушенным землям, подлежащим рекультивации, по смыслу п. п. 5 и 7 ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации, относятся земли, подвергшиеся механическому (снятие почвенного слоя) и (или) химическому воздействию (загрязнение земель).
Перечень работ, при осуществлении которых проводится рекультивация земель, является примерным. На основании п. 5 ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию.
При этом рекультивация определяется как деятельность по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению земель до состояния, пригодного для использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Если нет деградации, но есть загрязнение, кто осуществляет разработку проекта рекультивации?
В случае если лица, деятельность которых привела к деградации земель, не являются правообладателями земельных участков и не установлены, то обязанности по рекультивации земель возлагаются на собственников земельных участков, иных обладателей прав на земельные участки, а также на органы исполнительной власти и органы местного самоуправления (в отношении земель, не предоставленных гражданам или юридическим лицам, и в иных случаях) (п. 4 Правил).
На практике возникает вопрос: кто должен проводить рекультивацию земель, если имело место накопление отходов на земельном участке, принадлежащем правообладателю? Так, при разрешении спора о возложении обязанности рекультивации свалки на правообладателя земельного участка суд пришел к следующему выводу: то обстоятельство, что организация данной свалки не соответствует требованиям действующего законодательства, в том числе в части организации специализированного полигона, само по себе не является основанием для разработки проекта рекультивации <12>.
--------------------------------
<12> См.: Апелляционное определение Свердловского областного суда от 21 апреля 2015 г. по делу N 33-5488/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

Логическим следствием данного вывода суда является утверждение о том, что разрешенное использование земельного участка, предполагающее накопление отходов, исключает обязанность утверждения проекта рекультивации земель.
В соответствии с п. 4 ст. 12 Закона "Об отходах производства и потребления" <13> собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
--------------------------------
<13> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.

Спорным является вопрос о юридических основаниях возложения на арендатора обязанности рекультивации земельного участка в силу договора аренды.
Так, администрация являлась пользователем земельного участка для утилизации образующихся в г. Костроме твердых бытовых отходов. Судами сделан вывод, что условия договора предусматривают возможность возврата объекта аренды после проведения администрацией его рекультивации. Администрация потребовала в судебном порядке обязать арендодателя принять земельный участок, аргументируя свою позицию тем, что возможность передать земельный участок только после рекультивации предполагает лишение стороны права на отказ от договора, поскольку по завершении рекультивации договор прекращается исполнением. При этом в силу п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О свободе договора и ее пределах" <14> исключение права на отказ от договора аренды не допускается. Верховный Суд Российской Федерации признал правомерным отказ в удовлетворении требований администрации, основываясь на признании установленной обязанности рекультивации земельного участка <15>.
--------------------------------
<14> См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 марта 2014 г. N 16 "О свободе договора и ее пределах" // ВВАС РФ. 2014. N 5.
<15> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2018 г. N 301-ЭС18-4657 по делу N А31-4564/2016 // СПС "КонсультантПлюс".

Приведенный спор свидетельствует об отсутствии достаточной правовой определенности в вопросе о распределении обязанностей собственников земельных участков и производителей отходов в связи с осуществлением деятельности в сфере обращения с отходами.
Споры о распределении обязанностей по рекультивации земель возникают также при установлении факта накопленного экологического вреда. Согласно ч. 1 ст. 80.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах накопленного вреда окружающей среде, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, в соответствии с порядком организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, установленным Правительством Российской Федерации. При этом в силу ч. 3 ст. 80.2 данного Федерального закона организация работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде включает в себя проведение необходимых обследований, в том числе инженерных изысканий, разработку проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, его согласование и утверждение, проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, контроль и приемку выполненных работ.
Так, обществом в электронном виде была подана заявка о постановке объекта негативного воздействия на окружающую среду (далее - НВОС) - объекта накопления отходов 4 - 5-го классов опасности. Управлением на официальном сайте в сети Интернет был размещен ответ, в соответствии с которым обществу было отказано в постановке на государственный учет объекта НВОС по причине представления недостоверных сведений в части изменения наименования объекта, а также ввиду того, что земельный участок является не только объектом НВОС, но и объектом накопленного экологического вреда, и отнесение его к объектам 3-й категории неправомерно.
Суды не согласились с позицией общества о том, что объект НВОС подлежит постановке на учет как объект накопления отходов 4 - 5-го классов опасности, без учета отходов, размещенных на участке до 1 августа 2014 г. Судами было установлено, что спорный земельный участок эксплуатировался как свалка твердых бытовых отходов и на нем размещались отходы с 1954 по 2014 г. Согласно характеристике объекта размещения отходов, представленных обществом в 2014 г., ориентировочный объем ранее размещенных на объекте НВОС отходов составил 12 164 000 т <16>.
--------------------------------
<16> См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 февраля 2018 г. N Ф07-14498/2017 по делу N А13-1506/2017 // СПС "КонсультантПлюс".

В то же время спорным является включение данного объекта в число объектов накопленного вреда. Основанием для отказа во включении объекта в государственный реестр является решение Минприроды России о несоответствии состава сведений об объекте, представленных заявителем, перечню сведений, изложенному в п. 3 Правил, а также:
- отсутствие документа, свидетельствующего о том, что объект является бесхозяйным, в случае если он относится к объектам капитального строительства;
- отсутствие документированных сведений о результатах выявления и оценки объектов, выполненных в соответствии с требованием об обеспечении единства измерений к измерениям, средствам измерений;
- представление недостоверных сведений о бесхозяйности объектов.
Таким образам, требует решения вопрос о признаках накопленного вреда, в частности о возможности квалификации в качестве накопленного вреда свалки, расположенной на земельном участке, являющемся объектом частной собственности.
Характеристика противоречий законодательства о рекультивации земель позволяет прийти к выводу о необходимости совершенствования законодательства в части конкретизации круга лиц, на которых законом возложена обязанность рекультивации нарушенных земель, определения оснований проведения рекультивации земель, установления перечня ресурсов рекультивации.

Литература

1. Берлякова О.Г. Использование осадков сточных вод в рекультивации нарушенных земель / О.Г. Берлякова, Н.Б. Ермак, Л.И. Линдина // Вестник Кемеровского государственного университета. 2010. N 1. С. 33 - 37.
2. Вахаев М.Х. Правовые вопросы, возникающие при рекультивации земель / М.Х. Вахаев // Законодательство и экономика. 2006. N 5 // СПС "ГАРАНТ".
3. Волков Г.А. Уровни нормативного регулирования экологических отношений / Г.А. Волков // Экологическое право. 2018. N 6. С. 3 - 7.
4. Жаворонкова Н.Г. Возмещение экологического вреда: законодательные новеллы / Н.Г. Жаворонкова, В.Б. Агафонов // Lex Russica. 2016. N 8. С. 130 - 140.
5. Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель / О.И. Крассов // Экологическое право. 2012. N 6. С. 2 - 8.

Трудовой договор и трудовые отношения © 2015 - 2022. Все права защищены
↑