Законопроект направлен на расширение перечня лиц, имеющих преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата работников, с целью недопущения увольнения работников предпенсионного возраста.
Законопроект направлен на защиту трудовых прав членов многодетных семей. Конкретизируются права таких работников на оформление ежегодного оплачиваемого отпуска по своему желанию в удобное для них время, а также гарантии, установленные ст. 259 ТК РФ. Помимо этого устанавливаются гарантии при сокращении штатов для матерей и отцов, воспитывающих без супруга (супруги) детей в возрасте до четырнадцати лет.
Законопроект направлен на предоставление права на досрочное назначение страховой пенсии по старости медицинским работникам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в медицинских организациях других, помимо государственной и муниципальной системы здравоохранения организационно-правовых форм, при условии осуществления такими лицами медицинской помощи в рамках ОМС.
Трудовые отношения Трудовые споры Проблемы разрешения служебных споров на государственной гражданской службе (Воробьева М.В.)Проблемы разрешения служебных споров на государственной гражданской службе (Воробьева М.В.)
Дата размещения статьи: 10.08.2016
Стоит отметить, что для законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе такое понятие, как "индивидуальный служебный спор" сравнительно новое. Впервые его легальное определение было дано в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ "О государственной гражданской службе"). До вступления в силу указанного Федерального закона рассмотрение споров, возникающих на гражданской службе, регулировалось трудовым законодательством.
Вместе с тем стоит также принимать во внимание, что многие авторы отрицают возможность возникновения служебных споров на государственной гражданской службе.
Так, например, Ж.Н. Машутина утверждает: "Странным было бы утверждение, что административный орган, уполномоченный государством на совершение властных действий, на властные веления в отношении гражданина, спорит в суде с этим гражданином относительно правомерности или неправомерности своего действия или веления" <1>.
--------------------------------
<1> Машутина Ж.Н. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, судебный административный процесс // Вопросы государства и права. Томск, 1974. С. 100.
Наряду с этим А.А. Демин также полагает, что в процессе реализации компетенции органа управления спор не возникает, так как орган управления действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры его функционирования <2>.
--------------------------------
<2> Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. М.: Издательство УДН, 1987. С. 37 - 38.
Вместе с тем следует учитывать, что в настоящее время на законодательном уровне рассмотрение индивидуальных служебных споров регулируется главой 16 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <3>.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Так, в соответствии со ст. 69 ФЗ "О государственной гражданской службе" под индивидуальным служебным спором признаются неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебном контракте, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.
При этом в ч. 2 ст. 70 ФЗ "О государственной гражданской службе" предусматривается, что порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется ФЗ "О государственной гражданской службе" и другими федеральными законами, а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации.
Однако стоит принимать во внимание, что в ФЗ "О государственной гражданской службе" порядок работы комиссий по служебным спорам регулируется одной ст. 70, особого порядка рассмотрения служебных споров комиссиями государственных органов в процессуальном законодательстве Российской Федерации не устанавливается и специального федерального закона, регулирующего порядок работы комиссий по служебным спорам, на сегодняшний день также нет.
Проанализировав действующее законодательство о государственной гражданской службе в части регулирования служебных споров и судебную практику по данному вопросу, отмечаем, что в данной сфере существует ряд правовых пробелов.
Так, например, на наш взгляд, указание в ст. 69 ФЗ "О государственной гражданской службе" на то, что индивидуальным служебным спором будут являться только те разногласия, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров, представляется неточным, поскольку в соответствии с ч. 7 ст. 70 ФЗ "О государственной гражданской службе" служебный спор рассматривается комиссией по служебным спорам в случае, если гражданский служащий самостоятельно или с участием своего представителя не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с представителем нанимателя.
Учитывая изложенное, представляется, что служебный спор будет рассматриваться комиссией по служебным спорам, только если на первой стадии развития переговоры гражданского служащего с представителем нанимателя будут безрезультатными.
В связи с этим в целях устранения указанных пробелов в правовом регулировании служебных споров в федеральном законодательстве, на наш взгляд, было бы целесообразно внести в главу 16 ФЗ "О государственной гражданской службе" некоторые изменения.
По этому вопросу представляет интерес точка зрения И. Калинина. По его мнению, в целях устранения пробела законодатель может пойти по пути дублирования соответствующих норм из Трудового кодекса Российской Федерации в законодательство о государственной гражданской службе. Автор предлагает ч. 2 ст. 70 ФЗ "О государственной гражданской службе" изложить в следующей редакции: "Порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется трудовым законодательством Российской Федерации в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации" <4>.
--------------------------------
<4> Калинин И. Проблемы разрешения индивидуальных служебных споров // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2011. N 8.
В главе 16 ФЗ "О государственной гражданской службе" не предоставлено полномочий федеральным органам исполнительной власти принимать свои нормативные правовые акты в данной сфере.
Вместе с тем, обращаясь к общей норме, можно отметить, что ст. 5 ФЗ "О государственной гражданской службе" предусматривается, что регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется в том числе нормативными правовыми актами государственных органов.
С учетом изложенного в целях обеспечения прозрачности, открытости и эффективности проведения процедуры разрешения служебных споров на государственной гражданской службе многие органы государственной власти издают свои ведомственные нормативные правовые акты, которые устанавливают порядок рассмотрения служебных споров (например, Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 14 сентября 2009 г. N 116 "О комиссии по служебным спорам Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации" (зарегистрирован в Минюсте России 19 октября 2009 г. N 15050), Приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 11 мая 2007 г. N 1307 "О комиссии Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки по служебным спорам", Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25 сентября 2009 г. N 314 "О комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по служебным спорам", Приказ Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков от 9 июня 2009 г. N 286 "Об утверждении Инструкции по организации работы комиссий органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по индивидуальным служебным спорам" (зарегистрирован в Минюсте России от 7 июля 2009 г. N 14244), Приказ Федеральной миграционной службы от 30 сентября 2011 г. N 356 "Об утверждении Положения об организации работы комиссий по индивидуальным служебным спорам в системе ФМС России" (зарегистрирован в Минюсте России 1 декабря 2011 г. N 22468)).
Анализ указанных ведомственных нормативных правовых актов показывает, что некоторые вопросы процедуры разрешения служебных споров регулируются по-разному, что приводит, в свою очередь, к различному пониманию данных норм в правоприменительной практике, к различному пониманию прав и обязанностей сторон служебного спора.
Так, например, в ст. 70 ФЗ "О государственной гражданской службе" не устанавливается, какие именно решения может принимать комиссия по служебным спорам, носят ли данные решения обязательный характер для исполнения или рекомендательный.
Напротив, в Приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25.09.2009 N 314 "О комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по служебным спорам" предусмотрено, что по результатам рассмотрения письменного заявления гражданского служащего (гражданина) комиссия принимает одно из следующих решений:
- отказать в удовлетворении заявленных требований;
- рекомендовать устранить выявленные нарушения.
При этом член комиссии, не согласный с ее решением, вправе в письменном виде изложить свое мнение, которое подлежит приобщению к протоколу заседания комиссии.
Учитывая изложенное, в целях легализации сложившейся правоприменительной практики, на наш взгляд, было бы целесообразно внести в ст. 70 ФЗ "О государственной гражданской службе" изменения, указав, что комиссия по служебным спорам вправе принять одно из следующих решений:
1) отказать одной из сторон в удовлетворении заявленных требований;
2) указать, какие именно были допущены нарушения, и рекомендовать одной из сторон спора устранить их.
При этом необходимо также за членами комиссии по служебным спорам закрепить право на особое мнение.
Между тем остается незатронутым вопрос: если решение комиссии по служебным спорам для сторон спора обязательно для исполнения, то какие меры ответственности могут быть применены к представителю нанимателя и гражданскому служащему при его неисполнении?
На наш взгляд, было бы целесообразно предусмотреть для субъектов служебного спора за неисполнение решения комиссии по служебным спорам дисциплинарную ответственность.
Нельзя, на наш взгляд, также забывать о том, что достаточно важным является вопрос о правах и обязанностях субъектов служебного спора.
Неслучайно, например, Н.Г. Кипер определяет административно-правовой спор как разногласия между субъектами административно-правовых отношений по существу различно понимаемых ими взаимных прав и обязанностей <5>.
--------------------------------
<5> Кипер Н.Г. Административно-правовой спор (теоретические проблемы) // Юридический мир. 2007. N 12.
С. Попович, говоря о субъектах административно-правового служебного спора, понимал под административным спором спор, связанный с законностью административного акта, спор, на возбуждение которого имеет право, с одной стороны, физическое лицо, юридическое лицо или иной субъект, если он считает, что административный акт ущемляет какое-либо его право или непосредственный, основанный на законе личный интерес, а с другой стороны, государственный орган, если он считает, что административным актом нарушен закон в пользу физического или юридического лица или же в ущерб определенного учреждения, соответственно общественно-политического содружества <6>.
--------------------------------
<6> Попович С. Административное право: часть общая. М.: Прогресс, 1968. С. 504.
Кроме того, Ю.Н. Старилов определяет административный спор как конфликт или юридическую коллизию между представителями государства и иными субъектами из-за противозаконного административного нормотворчества, повлекшего за собой нарушение публичных прав <7>.
--------------------------------
<7> Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001.
Д.Б. Миннигулова также подчеркивает, что содержанием индивидуального служебного спора является несогласие государственного гражданского служащего с правильностью применения законодательства о государственной гражданской службе и условий служебного контракта, при этом она подчеркивает, что содержанием индивидуального служебного спора не может быть требование об изменении условий прохождения гражданской службы, установленных законом или закрепленных в служебном контракте <8>.
--------------------------------
<8> Миннигулова Д.Б. Несовершенство нормативного регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Административное право и процесс. 2011. N 7. С. 22 - 24.
Вместе с тем в главе 16 ФЗ "О государственной гражданской службе" не устанавливаются права и обязанности гражданского служащего и представителя нанимателя при возникновении служебного спора.
Данный пробел, на наш взгляд, может приводить на практике к различному пониманию прав и обязанностей субъектов.
Проанализировав все вышеуказанные ведомственные нормативные правовые акты, в целях устранения данного правового пробела, на наш взгляд, было бы целесообразно дополнить главу 16 ФЗ "О государственной гражданской службе" новой статьей о правах и обязанностях сторон при возникновении служебного спора.
Так, по нашему мнению, гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, при возникновении служебного спора обязан:
- принять все возможные меры, необходимые для разрешения служебного спора;
- присутствовать на заседании комиссии по служебным спорам, на котором будет рассматриваться его вопрос.
Гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, при возникновении служебного спора вправе:
- принимать участие лично или с участием своего представителя в переговорах с представителем нанимателя с целью урегулирования служебного спора;
- обращаться в профсоюзный выборный орган, пользоваться бесплатной юридической помощью;
- истребовать у представителя нанимателя, руководителей структурных подразделений государственного органа, в котором проходит гражданскую службу, необходимые документы;
- во время заседания комиссии по служебным спорам вправе в свою защиту давать письменные объяснения, приглашать свидетелей, экспертов, заявлять ходатайства, в том числе о проведении независимых экспертиз;
- если в случае неявки гражданского служащего на заседание комиссии по уважительной причине комиссия приняла решение о снятии вопроса с рассмотрения, гражданский служащий вправе подать заявление о рассмотрении служебного спора повторно в пределах срока, установленного ФЗ "О государственной гражданской службе";
- обжаловать в суд решение комиссии по служебным спорам в 10-дневный срок со дня вручения ему копии решения комиссии.
Представитель нанимателя при возникновении служебного спора обязан:
- принять все возможные меры, необходимые для разрешения служебного спора;
- присутствовать лично или обеспечить присутствие уполномоченного лица на переговорах с гражданским служащим в целях урегулирования служебного спора или на заседании комиссии по служебным спорам, на котором будет рассматриваться его вопрос.
Представитель нанимателя при возникновении служебного спора вправе:
- назначить своих представителей для участия в переговорах или на заседании комиссии по служебным спорам;
- приглашать свидетелей, экспертов, других гражданских служащих на заседание комиссии по служебным спорам;
- обжаловать в суд решение комиссии по служебным спорам в 10-дневный срок со дня вручения ему копии решения комиссии.
При этом, на наш взгляд, следует принимать во внимание, что во время урегулирования служебного спора на заседании комиссии по служебным спорам между сторонами должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. Несмотря на то что представитель нанимателя и гражданский служащий изначально не равны в правах, так как представитель нанимателя обладает властными полномочиями, но перед комиссией по служебным спорам стороны должны быть равны, им должны быть предоставлены равные возможности использовать все способы для защиты своих прав.
Наряду с этим, на наш взгляд, в ФЗ "О государственной гражданской службе" необходимо закрепить положение о том, что комиссия по служебным спорам в целях объективного рассмотрения дела имеет право вызывать на заседание свидетелей, приглашать специалистов, получать в данном государственном органе у руководителей структурных подразделений, в территориальных органах - у начальников структурных подразделений территориальных органов необходимые документы в установленный комиссией по служебным спорам срок.
Вместе с тем не стоит забывать, на наш взгляд, о том, что в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов при отсутствии законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона - является коррупциогенным фактором <9>.
--------------------------------
<9> Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ред. от 27.11.2013) // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
Учитывая изложенное, в заключение мы можем отметить, что ведомственные нормативные правовые акты конкретизируют некоторые положения ФЗ "О государственной гражданской службе", восполняют многие пробелы в части, касающейся разрешения служебных споров на государственной гражданской службе, но тем не менее без внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство ведомственные нормативные правовые акты могут привести на практике к разнообразию административных процедур по разрешению служебных споров, а это, в свою очередь, предоставляет правоприменителю право на практике действовать по своему усмотрению, что зачастую приводит к возникновению коррупциогенных факторов на гражданской службе и ущемлению прав гражданских служащих.
Литература
1. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
2. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ред. от 27.11.2013) // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
3. Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. М.: Издательство УДН, 1987. С. 37 - 38.
4. Калинин И. Проблемы разрешения индивидуальных служебных споров // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2011. N 8.
5. Кипер Н.Г. Административно-правовой спор (теоретические проблемы) // Юридический мир. 2007. N 12.
6. Машутина Ж.Н. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, судебный административный процесс // Вопросы государства и права. Томск, 1974. С. 100.
7. Миннигулова Д.Б. Несовершенство нормативного регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Административное право и процесс. 2011. N 7. С. 22 - 24.
8. Попович С. Административное право: часть общая. М.: Прогресс, 1968. С. 504.
9. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001.
