Последние новости:

Все статьи Трудовые отношения Социальное партнерство в сфере труда Специфика социального партнерства в сфере государственной гражданской службы (Коробченко В.В., Сафонов В.А.)

Вопрос о допустимости социального партнерства в сфере государственной гражданской службы на сегодняшний день носит весьма дискуссионный характер. Некоторые авторы отрицают любую возможность коллективного проявления и оформления интересов государственных гражданских служащих и утверждают, что на государственной службе не может быть ни коллективных договоров, ни профсоюзных организаций. Это обосновывается тем, что государственный служащий "не может иметь в служебных отношениях личного и группового, отличающего от интересов государства, которое он представляет" <1>. Другие же ученые, напротив, признают существование социально-партнерских отношений между представителями нанимателей и профсоюзными организациями гражданских служащих и отмечают, что само по себе социальное партнерство на гражданской службе находится на стадии становления, обладает определенной спецификой, обусловленной публичным характером самой госслужбы, и требует более детального правового регулирования <2>.
--------------------------------
<1> Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. И.Н. Барцица. М.: РАГС, 2007. С. 372.
<2> Кудрин С.М. О некоторых правовых проблемах социального партнерства на государственной службе // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. N 2. С. 192 - 197; Миннигулова Д.Б. Становление социального партнерства на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 4. С. 39 - 43.

Как представляется, отрицание возможности коллективного проявления и оформления интересов гражданских служащих во взаимоотношениях с представителем нанимателя не согласуется не только с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о госслужбе) <3>, который допускает образование в государственных органах профсоюзной организации, устанавливает право гражданского служащего вступать в профсоюз <4>, предусматривает регулирование отдельных условий прохождения гражданской службы коллективным договором (п. 12 ч. 1 ст. 14, п. 14 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 45), но и с международными правовыми актами, в частности ратифицированной Российской Федерацией <5> Конвенцией МОТ N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе" <6>, устанавливающей гарантии права государственных служащих на объединение и участия объединений госслужащих в определении условий занятости путем коллективных переговоров (ст. 8).
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
<4> Соответствующие отношения регулируются Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
<5> Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 176-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (Конвенции N 151)" // СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3382.
<6> Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II. Женева. Международное бюро труда. 1991. С. 1883 - 1887.

Кроме того, тезис об отрицании социально-партнерских отношений на государственной гражданской службе опровергается и сложившейся практикой заключения отраслевых соглашений в российских органах государственной власти <7>, на основе которых заключаются коллективные договоры в конкретных государственных органах.
--------------------------------
<7> См., напр.: Отраслевое соглашение по территориальным органам и подведомственным организациям Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии на 2014 - 2016 годы // Солидарность. 2014. 25 июня - 16 июля. N 24; Отраслевое соглашение по организациям, подразделениям и органам Федеральной миграционной службы на 2014 - 2016 годы // Солидарность. 2014. 23 апреля - 7 мая. N 16; Отраслевое соглашение по организациям Федерального архивного агентства на 2014 - 2016 годы // Солидарность. 2014. 19 - 26 марта. N 11.

Следует также отметить, что возникновению социально-партнерских отношений на государственной гражданской службе не препятствует и ее публичный характер, поскольку, как уже отмечалось в литературе, государственный служащий имеет двойной отраслевой статус, будучи не только агентом публичной власти, но и обычным гражданином, поступившим на государственную службу и выполняющим за вознаграждение свою трудовую функцию <8>. Сказанное обусловливает наличие у гражданских служащих как субъектов наемного труда социальных интересов в обеспечении достойных условий труда (например, интерес в установлении гибкого графика работы, в предоставлении дополнительных социальных гарантий и льгот в пределах выделенных государственному органу бюджетных ассигнований и др.), реализация которых возможна в процессе социального диалога с представителем нанимателя.
--------------------------------
<8> См. подробнее: Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6.

Таким образом, допустимость социально-партнерских отношений на государственной гражданской службе предопределена самим характером служебных отношений между государственными органами и гражданским служащими как разновидности отношений по применению наемного труда.
Необходимо подчеркнуть, что, несмотря на единство природы социально-партнерских отношений в сфере государственной гражданской службы и в сфере наемного труда, социальное партнерство на государственной гражданской службе обладает рядом особенностей.
Во-первых, в отличие от социального партнерства в сфере труда, которое может существовать в форме как бипартизма, так и трипартизма, социальное партнерство на государственной гражданской службе может строиться исключительно по модели бипартизма, поскольку государственные органы в социально-партнерских отношениях на гражданской службе являются одновременно и представителями нанимателя (фактически работодателями) для гражданских служащих, и представителями государства.
Во-вторых, социально-партнерские отношения на государственной гражданской службе характеризуются спецификой субъектного состава, не типичной для "классических" социально-партнерских отношений в сфере наемного труда. В частности, одной из сторон социального партнерства выступают как гражданские служащие, так и работники государственных органов в лице их представителей. Другой стороной социального партнерства являются государственные органы, выступающие одновременно и представителями нанимателя - для гражданских служащих, и работодателями - для работников.
В-третьих, система уровней социального партнерства, а также заключаемых на соответствующих уровнях социально-партнерских соглашений предопределяется действующей системой построения и функционирования государственной гражданской службы.
Как отмечается в литературе, система социального партнерства в сфере государственной гражданской службы может включать следующие уровни:
- федеральный уровень, устанавливающий основные направления социального партнерства в сфере всей системы государственной гражданской службы Российской Федерации;
- региональный уровень, устанавливающий основы регулирования социального партнерства в сфере государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
- отраслевой уровень, устанавливающий основы видового регулирования социального партнерства в соответствующей сфере государственной гражданской службы;
- ведомственный (локальный) уровень государственного органа, устанавливающий конкретные взаимные обязательства в сфере социально-служебных отношений между гражданскими служащими и представителем нанимателя <9>.
--------------------------------
<9> Миннигулова Д.Б. Социальное партнерство на государственной гражданской службе: юридические аспекты // Административное право и процесс. 2013. N 12. С. 35 - 37.

Приведенная позиция представляется теоретически верной, однако не в полной мере соответствующей фактическому состоянию системы управления государственной гражданской службой. Федеральный и региональный уровни социального партнерства в предложенной трактовке предполагают наличие федерального и региональных органов управления гражданской службой, в полномочия которых входит проведение единых коллективных переговоров, заключение и изменение соглашения, регулирующего социально-трудовые отношения в сфере всей гражданской службы соответствующего уровня. На федеральном уровне такой орган на сегодняшний день отсутствует. Что касается регионального уровня, то законами и иными нормативными правовыми актами отдельных субъектов Российской Федерации предусмотрено создание органов управления государственной службой субъекта Российской Федерации <10> либо возложение функций указанного органа на какой-либо из региональных государственных органов <11>. Однако в рамках своих полномочий эти органы призваны осуществлять главным образом координацию деятельности государственных органов при решении вопросов поступления, прохождения и прекращения гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также вневедомственный контроль за соблюдением в государственных органах законодательства о гражданской службе.
--------------------------------
<10> См., напр.: ч. 1 ст. 24 Закона Московской области от 11 февраля 2005 г. N 39/2005-ОЗ "О государственной гражданской службе Московской области" // Вестник Московской областной Думы. 2005. N 6; Положение о Главном управлении государственной и муниципальной службы Московской области утверждено Постановлением губернатора Московской области от 6 июля 2012 г. N 191-ПГ // Информационный вестник Правительства Московской области. 2012. N 9. Ч. 3.
<11> См., в частности: Постановление Правительства Мурманской области от 20 марта 2013 г. N 114-ПП "Об исполнительном органе государственной власти Мурманской области, уполномоченном на осуществление функций государственного органа Мурманской области по управлению государственной гражданской службой Мурманской области" // Электронный бюллетень "Сборник нормативных правовых актов Губернатора Мурманской области, Правительства Мурманской области, иных исполнительных органов государственной власти Мурманской области". URL: http://www.gov-murman.ru (28.03.2013).

С учетом изложенного в сфере гражданской службы на федеральном и региональном (межрегиональном) уровнях социального партнерства фактически заключаются лишь отраслевые соглашения по вопросам регулирования социально-трудовых отношений гражданских служащих того или иного федерального государственного органа, государственного органа субъекта Российской Федерации и их территориальных подразделений. При этом возможно, что федеральный государственный орган или государственный орган субъекта Российской Федерации одновременно будет выступать стороной: 1) отраслевого соглашения, регулирующего социально-трудовые отношения и устанавливающего общие принципы регулирования связанных с ними экономических отношений между гражданскими служащими и работниками данного государственного органа, его территориальных подразделений и подведомственных организаций, с одной стороны, и самим государственным органом, его территориальными подразделениями и подведомственными организациями, с другой стороны; 2) коллективного договора, регулирующего социально-трудовые отношения непосредственно в данном государственном органе.
В-четвертых, особенности социального партнерства на государственной гражданской службе проявляются и в порядке реализации отдельных форм социального партнерства, предусмотренных ст. 27 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ).
Безусловно, основной формой социального партнерства в сфере гражданской службы выступают коллективные переговоры по подготовке проектов соглашений и коллективных договоров, а также заключению указанных актов. При этом, учитывая отсутствие в Законе о госслужбе особенностей применения общих норм трудового законодательства о социальном партнерстве к государственным гражданским служащим, возможность установления которых предусмотрена ст. 28 ТК РФ, соответствующие коллективные переговоры проводятся в порядке, предусмотренном главой 6 названного Кодекса.
Между тем в данном случае возникает вопрос о допустимости участия непрофсоюзных представителей гражданских служащих в коллективных переговорах в конкретном государственном органе.
Отвечая на него, необходимо отметить, что Закон о госслужбе непосредственно не предоставляет гражданским служащим право формировать непрофсоюзные органы для представительства и защиты своих прав и интересов во взаимоотношениях с представителем нанимателя. В то же время установленный п. 14 ч. 1 ст. 17 Закона о госслужбе запрет создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений не распространяется на органы общественной самодеятельности. По смыслу данной нормы во взаимосвязи с частью второй ст. 29 ТК РФ можно предположить, что на локальном уровне социального партнерства допускается представительство интересов гражданских служащих не только профсоюзами, но и иными представительными органами, избираемыми гражданскими служащими. Это не отрицает того факта, что в сфере государственной гражданской службы, как и в "классических" трудовых отношениях, основной формой представительства лиц наемного труда являются профсоюзы.
В рамках социально-партнерских отношений на государственной гражданской службе профсоюзные органы представляют интересы гражданских служащих не только при проведении коллективных переговоров, но и при принятии представителем нанимателя локальных актов, регулирующих профессиональную служебную деятельность госслужащих соответствующего государственного органа. Сказанное означает, что для сферы гражданской службы характерна и такая форма социально-партнерского взаимодействия представителей гражданских служащих и представителя нанимателя, как проведение консультаций между представителями гражданских служащих и представителем нанимателя при осуществлении управления трудом в рамках конкретного государственного органа.
Закон о госслужбе прямо предусматривает обязанность представителя нанимателя учесть мнение выборного профсоюзного органа данного государственного органа лишь при утверждении служебного распорядка (ч. 4 ст. 56). В связи с этим возникает вопрос о необходимости соблюдения процедуры учета мнения выборного профсоюзного органа при принятии представителем нанимателя иных локальных актов.
В данном случае необходимо учитывать специфику локальных актов, принимаемых представителем нанимателя. Применительно к локальным актам, в отношении которых Закон о госслужбе не устанавливает специальных норм, регулирующих порядок их принятия, а ТК РФ предусматривает для данного вида актов обязательное соблюдение указанной процедуры (например, правила и инструкции по охране труда, часть вторая ст. 212), следует иметь в виду, что в силу ст. 73 Закона о госслужбе, устанавливающей правило о субсидиарном применении норм трудового права к отношениям, связанным с гражданской службой, такие локальные акты должны приниматься с соблюдением процедуры учета мнения выборного профсоюзного органа государственного органа; при этом, учитывая отсутствие в Законе о госслужбе норм, регламентирующих данную процедуру, надлежит применять ст. 372 ТК РФ. Что же касается локальных актов, в отношении которых Закон о госслужбе предусматривает лишь утверждение их представителем нанимателя, не упоминая при этом о необходимости соблюдения процедуры учета мнения выборного профсоюзного органа государственного органа, в то время как в соответствии с ТК РФ для данного вида актов такое требование установлено (в качестве примера можно привести график отпусков (ч. 9 ст. 46 Закона о госслужбе и часть первая ст. 123 ТК РФ)), то необходимо руководствоваться нормами Закона о госслужбе.
Между тем следует иметь в виду, что соглашением или коллективным договором могут быть предусмотрены как конкретные случаи принятия представителем нанимателя локальных актов с учетом мнения выборного профсоюзного органа, так и особенности применения данной процедуры.
Кроме того, в сфере гражданской службы возможна и такая особая форма участия представителей гражданских служащих в управлении трудом, как участие представителя профсоюзной организации, действующей в конкретном государственном органе, в деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Создание такого рода комиссий предусмотрено ч. 5 ст. 19 Закона о госслужбе, а порядок их формирования и деятельности определен Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденным Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 <12>. В соответствии с п. 9 названного Положения представитель профсоюзной организации, действующей в конкретном государственном органе, включается в состав образуемой в нем комиссии решением руководителя данного государственного органа по согласованию с профсоюзной организацией. Следует заметить, что принятие такого решения является правом руководителя государственного органа, поскольку обязательное профсоюзное участие в составе указанной комиссии законодательством не предусмотрено, в связи с чем возможность фактической реализации данной формы участия профсоюзного представителя гражданских служащих в управлении трудом зависит по общему правилу от усмотрения представителя нанимателя. Вместе с тем соглашением или коллективным договором могут быть предусмотрены случаи обязательного включения представителя выборного профсоюзного органа в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (например, при проведении в отношении гражданского служащего служебной проверки <13>).
--------------------------------
<12> СЗ РФ. 2010. N 27. Ст. 3446.
<13> См., напр.: п. 2.22 Отраслевого соглашения между общероссийским профессиональным союзом работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации и Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации на 2014 - 2016 годы. Документ официально опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс".

Резюмируя изложенное, следует отметить, что социальное партнерство в сфере гражданской службы а) объективно существует и б) нуждается в более детальном правовом регулировании посредством сочетания норм законодательства о гражданской службе и трудового законодательства. При этом в основе правового регулирования указанных отношений должен лежать системный подход, учитывающий как единство природы социально-партнерских отношений в сфере гражданской службы и в сфере наемного труда, так и особенности социального партнерства на гражданской службе, обусловленные публичным характером самой госслужбы, принципами ее организации и функционирования.
В литературе высказываются различные мнения относительно перспектив законодательного регулирования социально-партнерских отношений в сфере гражданской службы. В частности, предлагается включение в ТК РФ специального раздела, регулирующего деятельность профсоюзов на государственной службе <14>, введение отдельной главы о социальном партнерстве в Закон о госслужбе <15> и др.
--------------------------------
<14> Кудрин С.М. Указ. соч. С. 192 - 197.
<15> Миннигулова Д.Б. Социальное партнерство на государственной гражданской службе: юридические аспекты. С. 35 - 37.

Очевидно, что выбор конкретного варианта развития нормативного регулирования отношений по социальному партнерству в сфере гражданской службы зависит от усмотрения законодателя. Между тем принципиально важным в данном случае является признание законодателем необходимости совершенствования существующих правовых норм, восполнения имеющихся пробелов, а также осознание того, что социальный диалог между гражданскими служащими и представителями нанимателя в конечном счете нацелен на обеспечение стабильности функционирования государственного аппарата и повышение эффективности гражданской службы.

Литература

1. Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М. и др. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // Эж-Юрист. 2004. N 6.
2. Кудрин С.М. О некоторых правовых проблемах социального партнерства на государственной службе // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. N 2. С. 192 - 197.
3. Миннигулова Д.Б. Социальное партнерство на государственной гражданской службе: юридические аспекты // Административное право и процесс. 2013. N 12. С. 35 - 37.
4. Миннигулова Д.Б. Становление социального партнерства на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 4. С. 39 - 43.
5. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. И.Н. Барцица. М.: РАГС, 2007.

Вернуться на предыдущую страницу