Все о трудовом праве
  • Москва, Московская область
    +7 (499) 350-84-16
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 336-43-00
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Разделы:
Последние новости:

12.01.2021

В соответствии со ст. 75 Конституцией РФ (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) гарантируется индексация пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом. Цель законопроекта состоит в регламентировании дополнительной индексации социальных пенсий, страховых пенсий и фиксированной выплаты к страховой пенсии.

подробнее
01.01.2021

Указанным законом внесены поправки в Федеральный закон от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда", предусматривающие его увеличение с 1 января 2021 года до 12 792 рублей в месяц. Помимо этого, установлены новые требования к порядку определения МРОТ.

подробнее
29.12.2020

Внесенный в Государственную Думу фракцией КПРФ законопроект разработан с целью улучшения материального положения граждан указанной категории. Законопроектом предусматривается ряд социальных льгот для лиц, рожденных в период с 22 июня 1928 г. по 3 сентября 1945 г, в том числе ежемесячную денежную выплату в размере 5000 рублей.

подробнее
Все статьи > Иные вопросы > Правовая оценка действий США в отношении российских консульских учреждений в Сан-Франциско и Сиэтле (Амиров Д.Р.)

Правовая оценка действий США в отношении российских консульских учреждений в Сан-Франциско и Сиэтле (Амиров Д.Р.)

Дата размещения статьи: 30.12.2020

Правовая оценка действий США в отношении российских консульских учреждений в Сан-Франциско и Сиэтле (Амиров Д.Р.)

Произошедшее еще при президентстве Б. Обамы обострение российско-американских отношений, вызванное объявлением американской стороной "persona non grata" 35 российских граждан из числа членов персонала российского посольства в Вашингтоне и работников генерального консульства в Сан-Франциско в конце 2016 г., повлекло за собой череду событий, которые требуют серьезной правовой оценки <1>.
--------------------------------
<1> Целью настоящей научной статьи является анализ произошедших событий с позиции консульского права, в то время как частноправовые и иные аспекты лежат за рамками исследования.

31 августа 2017 г. американские власти потребовали закрытия в течение двух суток российского генерального консульства в Сан-Франциско <2>. Российская Федерация в целом выполнила это требование, однако в силу ограниченности во времени полностью освободить помещения от находящегося в них консульского архива работникам консульского учреждения не удалось. 2 сентября представители американских компетентных органов вошли в здание консульства <3>, которое в последующем перешло под их контроль. Был изъят консульский архив, переданный в российское посольство лишь 23 октября <4>, и спущен Государственный флаг Российской Федерации, в дальнейшем также переданный российской стороне <5>.
--------------------------------
<2> Achieving Parity in Diplomatic Missions: press statement. August 31, 2017 // U.S. Department of State: official website. 2017. 31 Aug. URL: https://www.state.gov/achieving-parity-in-diplomatic-missions/ (дата обращения: 19.10.2019).
<3> Заявление Министерства иностранных дел Российской Федерации от 3 сентября 2017 г. // Министерство иностранных дел Российской Федерации: офиц. сайт. 2017. 3 сент. URL: http://www.mid.ru/ru/press_service/spokesman/official_statement/-/asset_publisher/t2GCdmD8RNIr/content/id/2851819 (дата обращения: 19.10.2019).
<4> Комментарий посольства. Посольство России в США // Facebook. 2017. 24 окт. URL: https://www.facebook.com/RusEmbUSA/posts/696252287251831 (дата обращения: 19.10.2019).
<5> Власти США вернули России снятые со зданий дипмиссии флаги // РИА Новости. 2017. 25 окт. URL: https://ria.ru/world/20171025/1507512653.html (дата обращения: 19.10.2019).

26 марта 2018 г. США объявили о своем решении закрыть генеральное консульство Российской Федерации в Сиэтле <1>. После того как российская сторона освободила помещения консульского учреждения и резиденцию генерального консула, представители американских властей вошли в помещения резиденции и спустили Государственный флаг Российской Федерации <2>.
--------------------------------
<1> Statement from the Press Secretary on the Expulsion of Russian Intelligence Officers. March 26, 2018 // The White House: official website. 2018. 26 March. URL: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-expulsion-russian-intelligence-officers/ (дата обращения: 19.10.2019).
<2> Брифинг официального представителя МИД России М.В. Захаровой, 26 апреля 2018 года // Министерство иностранных дел Российской Федерации: офиц. сайт. 2018. 26 апр. URL: http://www.mid.ru/ru/press_service/spokesman/briefings/-/asset_publisher/D2wHaWMCU6Od/content/id/3194459#15 (дата обращения: 19.10.2019).

Правовой анализ действий американской стороны в отношении российских консульских учреждений следует начать с определения необходимой для этого правовой основы. Правовой статус консульских учреждений и их работников устанавливается как на международном, так и внутригосударственном уровне. Международно-правовое регулирование статуса российских консульских учреждений в США осуществляется Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. (далее - Венская конвенция) и Консульской конвенцией между СССР и Соединенными Штатами Америки 1964 г. (далее - двусторонняя Консульская конвенция). Вопрос соотношения этих договоров решается на основании ч. 2 ст. 73 Венской конвенции и правила специальной нормы (lex specialis) <3>: подлежат применению положения двусторонней Консульской конвенции за исключением вопросов, не нашедших в ней отражения.
--------------------------------
<3> Лукашук И.И. Современное право международных договоров: В 2 т. Т. 1: Заключение международных договоров. М., 2004. С. 624.

В системе государственно-правового регулирования основополагающим документом, требующим исследования в контексте настоящей статьи, является Акт США "Об иностранных миссиях" 1982 г. (Foreign Missions Act of 1982) (далее - Акт 1982 г.).
Дадим правовую оценку отдельным действиям властей США.
1. Требование о закрытии консульских учреждений. Объявляя о своем решении закрыть российское генеральное консульство сначала в Сан-Франциско, а затем в Сиэтле, США прибегали к разной мотивировке. В первом случае оно рассматривалось в качестве ответной меры на требование о сокращении числа сотрудников американского посольства в Москве, а во втором - обосновывалось использованием консульства в разведывательной деятельности и его близостью к одной из баз подводных лодок, а также заводу корпорации "Боинг" <1>.
--------------------------------
<1> Background Press Call by Senior Administration Officials on the Expulsion of Russian Intelligence Officers. March 26, 2018 // The White House: official website. 2018. 26 March. URL: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/background-press-call-senior-administration-officials-expulsion-russian-intelligence-officers-03262018/ (дата обращения: 19.10.2019).

Ни Венская конвенция, ни двусторонняя Консульская конвенция не раскрывают порядок прекращения деятельности консульского учреждения <2>. Особые правила установлены лишь по вопросу учреждения консульства. В соответствии со ст. 4 Венской конвенции и ст. 2 двусторонней Консульской конвенции консульское учреждение может быть открыто на территории государства пребывания только с согласия этого государства. Как отмечалось в комментариях Комиссии международного права ООН (далее - КМП ООН) к проекту Венской конвенции, данное положение проистекает из суверенных прав страны пребывания, реализуемых ею в пределах своей территории <3>.
--------------------------------
<2> В ч. 2 ст. 27 Венской конвенции говорится лишь о возможности временного или окончательного закрытия консульского учреждения без каких-либо дальнейших пояснений.
<3> Draft articles on consular relations, and commentaries // Yearbook of the International Law Commission. 1961. Vol. II. P. 94.

Требование о закрытии иностранного консульского учреждения следует рассматривать как отзыв государством пребывания ранее высказанного согласия на его открытие. По этой причине решение американской стороны, принятое в отношении российских консульств в Сан-Франциско и Сиэтле, - проявление ее суверенных прав и не противоречит нормам международного права.
2. Проникновение представителей американских властей в помещения консульских учреждений. 2 сентября 2017 г., по истечении двухдневного срока, предоставленного для закрытия консульства в Сан-Франциско, сотрудники американских спецслужб вошли в его помещения <4>. Они, по заявлению МИД России, фактически производили обыск, осуществляя, в частности, досмотр имущества и даже вскрытие потолочных перекрытий, что было задокументировано на видео работниками МИД России <5>, присутствовавшими при этом <6>.
--------------------------------
<4> По сообщениям МИД России, в рассматриваемых событиях принимали участие сотрудники ФБР, в то время как Государственный департамент США настаивал на том, что это были работники входящего в его структуру Бюро дипломатической безопасности.
<5> Видео осмотра сотрудниками ФБР здания российского генерального консульства в Сан-Франциско. Russian Foreign Ministry - МИД России // Facebook. 2017. 3 сент. URL: https://www.facebook.com/MIDRussia/videos/1125784550854318 (дата обращения: 19.10.2019).
<6> Нахождение представителей российской стороны при первичном досмотре консульских помещений не означало согласия нашей страны на производство этих действий, а было вызвано необходимостью осуществления контроля за действиями американских властей в здании закрытого генерального консульства, которое являлось собственностью Российской Федерации и в котором продолжал находиться консульский архив.

Представители Государственного департамента США в свою очередь охарактеризовали описанные действия как "инспекцию", проводимую в соответствии с Венской конвенцией и Актом 1982 г. <7> Следует отметить, что американские власти не ограничились однократным осмотром помещений. Получив контроль за зданием закрытого генерального консульства, они продолжали осуществлять в его помещениях неустановленные действия, на что указывалось в заявлениях МИД России, подкрепляемых видеозаписями, в частности от 2 октября 2017 г. <8> При этом уполномоченные должностные лица с российской стороны больше в помещения не допускались.
--------------------------------
<7> Department Press Briefing - September 7, 2017 // U.S. Department of State: official website. 2017. 7 Sept. URL: https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-september-7-2017/ (дата обращения: 19.10.2019).
<8> Американцы хозяйничают на территории российского дипломатического объекта. Russian Foreign Ministry - МИД России // Facebook. 2017. 3 окт. URL: https://www.facebook.com/MIDRussia/videos/1148563888576384/ (дата обращения: 19.10.2019).

В итоге после 2 сентября Российская Федерация фактически потеряла возможность пользоваться и распоряжаться сначала служебной частью здания закрытого консульского учреждения вместе с остававшейся в ней частью консульского архива, а после 1 октября - и его жилыми помещениями (до этой даты работники закрытого консульского учреждения могли проживать в его жилой части). Следует подчеркнуть, что данный объект недвижимости принадлежит нашему государству на праве собственности <1>.
--------------------------------
<1> Это уточнение сделано в частноправовом контексте, поскольку, как справедливо отмечает Б.В. Ганюшкин, неприкосновенность помещений не зависит от оснований права пользования недвижимостью (Ганюшкин Б.В. Широта прав консульских учреждений // Московский журнал международного права. 1999. N 2. С. 221).

Несколько иначе происходило прекращение деятельности российского генерального консульства в Сиэтле, помещения которого находились в аренде. США предоставили российской стороне больший срок для освобождения консульских помещений - практически шесть дней. Этого времени хватило для того, чтобы вывезти консульский архив и имущество. После чего представители американских властей проникли на территорию и в помещения консульского учреждения.
Описанные события требуют правовой оценки в контексте неприкосновенности консульских помещений. Согласно ст. 1 Венской конвенции под консульскими помещениями понимаются используемые исключительно для целей консульского учреждения здания или части зданий и обслуживающий их земельный участок вне зависимости от того, кому принадлежит право собственности на них. двусторонняя Консульская конвенция в свою очередь не закрепила определения понятия "консульские помещения".
Неприкосновенность консульских помещений, установленная ст. 31 Венской конвенции, включает в себя несколько компонентов. Во-первых, властям государства пребывания запрещено входить в ту часть консульских помещений, которая используется исключительно для работы консульского учреждения (служебные помещения), иначе как с согласия главы консульского учреждения, назначенного им лица или главы дипломатического представительства представляемого государства. При этом согласие может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты (в рамках так называемой пожарной, или форс-мажорной, оговорки). Во-вторых, на государство пребывания возлагается специальная обязанность по принятию всех надлежащих мер для защиты консульских помещений от всяких вторжений или нанесения ущерба, а также по предотвращению любого нарушения спокойствия консульского учреждения или оскорбления его достоинства.
В ст. 17 двусторонней Консульской конвенции неприкосновенность служебных помещений и обслуживающего их земельного участка расширяется до абсолютной неприкосновенности, предусматривающей возможность вступления местных властей в консульские помещения исключительно с согласия уполномоченных лиц представляемого государства.
Указанные положения о неприкосновенности консульских помещений на первый взгляд распространяются исключительно на функционирующие консульские учреждения, поскольку в тексте обоих международных договоров говорится о помещениях, используемых для целей консульского учреждения. Очевидно, что консульство, прекратившее свою деятельность, не осуществляет реализацию возложенных на него функций.
Вместе с тем Венская конвенция (в отличие от двусторонней Консульской конвенции) содержит статью, специально посвященную охране консульских помещений и архива при исключительных обстоятельствах. Так, согласно ч. 2 ст. 27 Венской конвенции в случае временного или окончательного закрытия консульского учреждения государство пребывания должно уважать и охранять консульские помещения, а также имущество консульского учреждения и консульский архив. Под уважением в данном случае следует понимать обязанность соблюдать неприкосновенность консульских помещений, поскольку в комментариях КМП ООН к проекту Венской конвенции прямо указывалось, что помещения останутся неприкосновенными даже в случае разрыва консульских отношений, временного или окончательного закрытия консульского учреждения в силу правила ч. 2 ст. 27 Венской конвенции <1>.
--------------------------------
<1> Draft articles on consular relations, and commentaries. P. 109.

В связи с этим возникает вопрос: как долго продолжает действовать неприкосновенность помещений консульского учреждения, прекратившего свою деятельность? Как полагает Э.Я. Соловьев, "неприкосновенность может сохраняться неограниченное время, однако государство пребывания вправе поставить вопрос о возвращении здания и земельного участка, естественно, при условии соответствующей компенсации" <2>. Представляется, что это утверждение применимо скорее к случаю пользования объектами недвижимого имущества на основе аренды, а не права собственности, хотя в ч. 4 ст. 31 Венской конвенции и допускается возможность отчуждения принадлежащих на праве собственности консульских помещений в целях государственной обороны или для общественных нужд с безотлагательной выплатой соответствующей и эффективной компенсации.
--------------------------------
<2> Соловьев Э.Я. Основы консульского права: Учеб. пособие. М., 2014. С. 56 - 57.

По мнению ряда западных ученых, помещения пользуются неприкосновенностью в течение ограниченного промежутка времени. Так, Э. Денза применительно к дипломатическим представительствам указывает, что Министерством иностранных дел и по делам Содружества Великобритании определяется "разумный срок", в течение которого за помещениями иностранного представительства, прекратившего свою деятельность, признается неприкосновенность. В качестве примера автор приводит случай, когда после разрыва дипломатических отношений между Великобританией и Ливией в 1984 г. в связи с инцидентом со стрельбой из окна ливийского посольства британские власти соблюдали неприкосновенность помещений закрытого посольства в течение недели с момента разрыва отношений, хотя ливийская сторона освободила помещения представительства за два дня <3>.
--------------------------------
<3> Denza E. Diplomatic law. 4th ed. N.Y., 2016. P. 147.

И. Робертс, комментируя этот случай, в свою очередь отмечает, что краткость "разумного срока" в тех обстоятельствах была вызвана особым характером действий, приведших к закрытию представительства; обычная же продолжительность "разумного срока", в течение которого сохраняется неприкосновенность помещений, по его мнению, составляет несколько месяцев <4>.
--------------------------------
<4> Satow's diplomatic practice / Ed. by I. Roberts. 7th ed. N.Y., 2017. P. 232 - 233.

Отдельные исследователи, в частности М. Шоу, утверждают, что обязанность страны пребывания уважать и охранять помещения представительства в особых обстоятельствах не равнозначна его обязанности соблюдать неприкосновенность помещений <1>. К сожалению, указанный автор не привел аргументации своей точки зрения, как и не определил точно момент прекращения действия неприкосновенности помещений.
--------------------------------
<1> Shaw M. International law. 8th ed. N.Y., 2017. P. 571.

Если же рассматривать правоприменительную практику, то официальная позиция США по этому вопросу, изложенная в докладе Генерального секретаря ООН от 19 июля 2018 г., заключается в том, что неприкосновенность помещений действует только в течение срока, предоставленного американской стороной для закрытия консульского учреждения <2>.
--------------------------------
<2> "Когда арендуемое имущество более не разрешается использовать для дипломатических и консульских целей, Департамент (Государственный департамент США. - Д.А.) предусматривает возврат этого имущества под контроль арендодателя, после чего, разумеется, оно уже не является неприкосновенным... Например, Соединенные Штаты отозвали свое согласие на сохранение консульства в Сиэтле и дали России неделю для прекращения деятельности и освобождения помещений. По истечении этого срока арендованные помещения были возвращены арендодателю и больше не пользовались неприкосновенностью". См.: Доклад Генерального секретаря ООН от 19 июля 2018 г. "Рассмотрение эффективных мер по усилению защиты, безопасности и охраны дипломатических и консульских представительств и представителей": документ ООН A/73/189. С. 24 - 25. URL: https://undocs.org/pdf?symbol=ru/A/73/189 (дата обращения: 19.10.2019).

Приведенные точки зрения демонстрируют, что положения ст. 27 Венской конвенции толкуются в пользу государства пребывания, позволяя ему в одностороннем порядке определять период действия иммунитета; хотя анализ содержания указанной статьи приводит к заключению о сохранении неприкосновенности за консульскими помещениями как минимум до тех пор, пока в них находятся архив и имущество. Очевидно, что в результате такого толкования в известной степени нарушается баланс между интересами представляемого государства и страной пребывания.
Конечно, на практике может возникнуть ситуация, когда иностранное государство умышленно не вывозит консульский архив и имущество для сохранения за помещениями неприкосновенности. В целях недопущения этого государство пребывания, предъявляя требование о закрытии консульства, должно предоставить возможность вывоза находящегося в нем консульского архива и имущества и определить (по взаимной с иностранной стороной договоренности либо - при невозможности ее достижения - в одностороннем порядке) необходимый для этого приемлемый временной промежуток, по истечении которого оно перестанет рассматривать консульские помещения как неприкосновенные. При этом следует учитывать, что в данном случае речь не идет о форс-мажорных обстоятельствах, когда иностранное государство не имеет возможности освободить помещения, например, по причине их нахождения в зоне вооруженного конфликта, стихийного бедствия и т.д.
Можно констатировать, что установленный США двухдневный срок для закрытия генерального консульства в Сан-Франциско оказался явно недостаточным. Поскольку государство пребывания не обеспечило нормальных условий для прекращения деятельности российского консульского учреждения, в связи с чем в его помещениях осталась часть консульского архива (вопреки прямому запрету американской стороны) и имущества, консульские помещения продолжали пользоваться неприкосновенностью. По этой причине проникновение представителей американских властей в здание закрытого консульства без согласия уполномоченных лиц с российской стороны и его дальнейший переход под их контроль следует рассматривать как нарушение норм Венской конвенции и двусторонней Консульской конвенции о неприкосновенности консульских помещений.
В ст. 27 Венской конвенции также содержится положение о том, что в случае закрытия консульского учреждения охрана консульских помещений, находящегося в них имущества и консульского архива вверяется дипломатическому представительству представляемого государства, а при его отсутствии - другому консульскому учреждению. Исходя из правил, установленных Венской конвенцией, указанная обязанность должна была исполняться посольством Российской Федерации в Вашингтоне. Однако американская сторона не предоставила такой возможности. Более того, в начале декабря 2017 г. Государственный департамент США ответил отказом на запрос МИД России о предоставлении доступа в помещения консульства послу А. Антонову в ходе его визита в Сан-Франциско, в связи с чем он был вынужден ограничиться их внешним осмотром <1>. Российские представители до сих пор не были допущены в помещения закрытого консульского учреждения, несмотря на то что Российская Федерация каждые две недели направляет американской стороне ноту с требованием предоставить доступ в эти помещения <2>.
--------------------------------
<1> Посол России в США осмотрел дипсобственность в Сан-Франциско // РИА Новости. 2017. 2 дек. URL: https://ria.ru/world/20171202/1510062398.html (дата обращения: 19.10.2019).
<2> Доклад Генерального секретаря ООН от 19 июля 2018 г. С. 13.

Таким образом, действия представителей американских государственных органов по проникновению и последующему завладению принадлежащим Российской Федерации на правах собственности недвижимым имуществом, в котором располагалось закрытое генеральное консульство в Сан-Франциско, представляют собой грубое нарушение положений ст. 31 Венской конвенции и ст. 17 двусторонней Консульской конвенции о неприкосновенности помещений консульского учреждения, а также ст. 27 Венской конвенции об охране консульских помещений и архива при исключительных обстоятельствах. При этом оправдание Государственным департаментом США указанных действий обязанностью государства пребывания обеспечивать безопасность помещений консульства является вольным толкованием ст. 27 Венской конвенции, расходящимся с ее смыслом.
Переходя к оценке описанных событий с позиции их соответствия Акту 1982 г., следует в первую очередь обозначить общую концепцию этого документа, отраженную в его начальных положениях. Согласно § 4301 Акта политика США в отношении иностранных представительств (в том числе консульских учреждений) заключается в обеспечении их безопасного и эффективного функционирования на территории США, а также содействии в пользовании ими соответствующими привилегиями и иммунитетами исходя из принципов взаимности и защиты интересов США.
Решение США о запрете доступа российской стороны в помещения закрытого консульского учреждения в Сан-Франциско <3> (равно как и в резиденцию генерального консула в Сиэтле) <4> было обосновано ссылкой на п. "b" § 4304 Акта 1982 г. Эта норма регулирует общие вопросы реализации определенных льгот (benefits), предоставляемых иностранным миссиям, в том числе связанных с приобретением и использованием недвижимости. Так, Государственный секретарь США, руководствуясь принципом взаимности либо иными перечисленными в статье основаниями, вправе потребовать от иностранного консульского учреждения исполнения установленных им особых условий использования собственности. В рассматриваемой ситуации это выразилось в запрете доступа любым представителям Российской Федерации или иным действующим в ее интересах лицам в эти помещения без получения письменного разрешения Государственного департамента США. Поскольку при объявлении этого решения не указывалось, какое конкретно из предусмотренных в п. "b" § 4304 Акта 1982 г. оснований было применено, то можно предположить, что наиболее подходящим является необходимость защиты интересов США <5>.
--------------------------------
<3> Department of State Public notice 10136 "Determination Pursuant to the Foreign Mission Act" // Federal Register. 2017. Vol. 82. No. 183.
<4> Department of State Public notice 10403 "Determination Pursuant to the Foreign Mission Act" // Federal Register. 2018. Vol. 83. No. 85.
<5> В качестве остальных оснований выделяются следующие: 1) содействие развитию отношений между США и представляемым государством; 2) соразмерная корректировка расходов и порядка получения льгот для представительств США за рубежом; 3) содействие в разрешении спора, затрагивающего интересы США и иностранного представительства либо представляемого им государства; 4) осуществление обмена собственностью между США и иностранным государством, которая будет использована каждой из сторон для деятельности дипломатических представительств и консульских учреждений.

Применение указанной нормы не вызывало бы вопросов, если бы Акт 1982 г. также не содержал статью, специально посвященную статусу недвижимого имущества, используемого иностранными представительствами. Так, п. "b" § 4305 предоставляет Государственному секретарю США возможность требовать, чтобы иностранное представительство отказалось от своих прав на находящуюся в его распоряжении недвижимость либо воздержалось от ее использования, при наличии следующих оснований:
1. Нарушение установленного порядка, предусматривающего уведомление Государственного секретаря США о желании иностранного представительства приобрести, продать или иным образом распорядиться недвижимостью, а также изменить ее целевое назначение. Эти действия могут быть совершены только после истечения 60-дневного срока с момента уведомления при условии отсутствия со стороны Государственного секретаря США каких-либо возражений. Российская сторона эту процедуру не нарушала.
2. Применение мер в ответ на ограничения, наложенные на недвижимое имущество американских представительств в представляемом консульским учреждением государстве. Действительно, с 1 августа 2017 г. Российская Федерация приостановила использование американским посольством принадлежащих США на праве собственности дачи и складских помещений, расположенных в Москве <1>. Однако в этой ситуации наше государство действовало исключительно в рамках принципа взаимности, так как обозначенная мера являлась реакцией на инициированные ранее американской стороной ограничения в пользовании российскими представительствами отдельными объектами недвижимости на территории США. По этой причине рассматриваемое положение также не подходит.
--------------------------------
<1> Алексей Изотов: надеемся, что недружественные шаги США не скажутся на аренде Спасо-Хауса // Интерфакс. 2017. 18 окт. URL: http://www.interfax.ru/interview/583696 (дата обращения: 19.10.2019).

3. Необходимость защиты интересов США. Такая широкая формулировка позволяет Государственному департаменту США предъявлять указанные требования в любой ситуации, когда это продиктовано государственными интересами. Представляется, что именно это основание могло бы быть использовано американской стороной как наиболее приемлемое.
Таким образом, и п. "b" § 4304, и п. "b" § 4305 позволяют Государственному секретарю США ограничить иностранное представительство в пользовании своей недвижимостью. Несмотря на то что § 4305 может в определенной мере рассматриваться в качестве специальной нормы, в отношении российской собственности был применен § 4304. Примечательно, что ранее при предъявлении иностранным представительствам требований отказаться от права собственности на используемую недвижимость Государственный департамент США опирался на § 4305 <1>.
--------------------------------
<1> В частности, в отношении Организации освобождения Палестины и посольства Саудовской Аравии. См.: Palestine Information Office, et al., Appellants v. George P. Shultz, Secretary of State, et al., 853 F.2d 932, US Court of Appeals for the District of Columbia Circuit. Aug. 5, 1988. URL: https://law.justia.com/cases/federal/appellate-courts/F2/853/932/121422/ (дата обращения: 19.10.2019); Congressional Research Service Report for Congress, Legislative Attorney, American Law Division, letter to Rep. Frank R. Wolf regarding the Potential Application of the Foreign Missions Act to the Islamic Saudi Academy. July 28, 2008. URL: https://www.hsdl.org/?view&did=487891 (дата обращения: 19.10.2019).

В связи с изложенным возникает вопрос о том, почему американской стороной были применены положения именно § 4304. Как видится, п. "b" § 4305 подразумевает ограничения только в части использования недвижимости в официальных целях представительства. Соответственно, после закрытия консульского учреждения Российская Федерация в лице оставшихся на территории США представительств, в первую очередь посольства, могла осуществлять в отношении собственности любые действия, вытекающие из имущественных прав, не говоря уже о возможности ее посещения.
Даже если предположить, что п. "b" § 4305 позволяет Государственному секретарю США требовать отказа от любого использования недвижимости, посольство РФ могло выступить в качестве стороны, ответственной за ее сохранность, что предусмотрено в п. "c" § 4305. Исходя из этого у уполномоченных представителей нашего государства оставалось бы право на доступ в помещения закрытого консульства, в частности для принятия мер по поддержанию работоспособности систем жизнеобеспечения здания, средств охраны и др.
В то же время, как отмечалось в решении Федерального окружного суда Южного округа Нью-Йорка от 21 марта 2007 г. по делу "Республика Бенин против Б. Мезей" (Republic of Benin v B. Mezei), пределы применения предусмотренных п. "b" § 4304 ограничений определяются Государственным секретарем США исключительно в рамках его широких дискреционных полномочий. Соответственно, закрепленный п. "b" § 4304 механизм позволяет установить куда более жесткий по сравнению с п. "b" § 4305 режим пользования недвижимостью.
Представляется, что американская сторона осознанно избрала такой путь, чтобы максимально ограничить возможность дальнейшего использования указанных помещений. Как отмечалось в ноте МИД России, "американскими властями был целенаправленно использован такой "порядок", обосновываемый ссылками на Акт об иностранных миссиях, который исключал любую возможность или существенно затруднял планомерное решение - в разумные сроки - всего комплекса вопросов, связанных с прекращением работы российских представительств..." <2>.
--------------------------------
<2> Нота МИД России, направленная Государственному департаменту США от 7 августа 2018 г. // Министерство иностранных дел Российской Федерации: офиц. сайт. 2018. 17 авг. URL: http://www.mid.ru/ru/maps/us/-/asset_publisher/unVXBbj4Z6e8/content/id/3320504 (дата обращения: 19.10.2019).

Таким образом, нормы § 4304 и 4305 Акта 1982 г. предоставляют Государственному секретарю США возможность предъявлять иностранному представительству требования в части пользования недвижимостью, но никак не лишать последнюю неприкосновенности. Имеющееся у государства суверенное право устанавливать порядок использования иностранными представительствами собственности не должно противоречить его международным обязательствам и вторгаться в сферу международно-правового регулирования действия иммунитетов. В данном случае речь идет о нарушении неприкосновенности консульских помещений, сохраняющейся при исключительных обстоятельствах.
Возвращаясь к установленному в ст. 27 Венской конвенции положению об охране помещений закрытых консульских учреждений, следует указать, что аналогичное правило содержится в п. "c" § 4305 Акта 1982 г. Оно предусматривает, что в случае прекращения деятельности консульского учреждения с согласия Государственного секретаря назначается третье государство или иной представитель, ответственный за недвижимое имущество консульского учреждения. До момента назначения уполномоченной стороны Государственный секретарь США может обеспечивать сохранность недвижимости, а если по истечении года с момента закрытия консульского учреждения такая сторона не была определена, он вправе распоряжаться этим имуществом и передавать представляемому государству прибыль от такого распоряжения.
Как видится, уполномоченные должностные лица США, оправдывая проникновение в помещения закрытого консульского учреждения обязанностью обеспечивать их безопасность, имели в виду именно это положение Акта 1982 г. Несмотря на то что перечень необходимых для этого мер определяется государством пребывания самостоятельно, они не должны нарушать консульские иммунитеты.
Можно констатировать, что ссылки американских властей на Акт 1982 г. являются обоснованными лишь в отношении запрета использования помещений в консульских целях. В отношении всего остального имеет место нарушение норм Венской конвенции, двусторонней Консульской конвенции и имущественных прав Российской Федерации на находящуюся в ее собственности недвижимость. Примечательно, что американская делегация на Венской конференции по консульским сношениям принимала активное участие в обсуждении содержания ст. 27 Венской конвенции, выступая за более четкую формулировку обязанности государства пребывания обеспечить должное уважение и защиту помещений консульского учреждения в предусмотренных статьей исключительных случаях <1>. Это тем не менее не помешало американским властям спустя полвека проигнорировать основы консульского права, которые были заложены их предшественниками.
--------------------------------
<1> United Nations Conference on Consular Relations (Vienna, 4 March - 22 April 1963). Official Records. N.Y., 1963. Vol. II. P. 54.

3. Проникновение представителей американских властей в жилые помещения работников консульских учреждений. Прекращение функционирования российских консульских учреждений повлекло за собой окончание использования жилых помещений работниками консульств. С 1 октября 2017 г. российской стороне был запрещен доступ в жилую зону генерального консульства в Сан-Франциско и резиденцию генерального консула, а с 24 апреля 2018 г. - в резиденцию генерального консула в Сиэтле. Несмотря на то что все эти объекты находятся в собственности Российской Федерации, они фактически перешли под контроль американских властей, представители которых неоднократно проникали в них.
Венская конвенция не устанавливает неприкосновенность ни резиденции главы консульского учреждения, ни жилых помещений работников консульских учреждений. В то же время в силу ст. 17 двусторонней Консульской конвенции резиденции, как и консульским помещениям, предоставляется абсолютная неприкосновенность, предполагающая возможность вступления в эти помещения исключительно с согласия главы консульского учреждения, назначенного им лица или главы дипломатического представительства. В связи с этим возникает вопрос: может ли сохраняться неприкосновенность резиденции главы закрытого консульского учреждения по аналогии с его консульскими помещениями?
Комментировавшиеся выше положения ст. 27 Венской конвенции распространяются исключительно на консульские помещения, не охватывающие резиденцию главы консульства. Следовательно, по общему правилу у государства пребывания отсутствует специальная обязанность обеспечивать сохранность и уважать неприкосновенность резиденции даже в случае нахождения в ней консульского архива. Отсутствие у резиденции главы консульства особого статуса является отражением позиции значительной части делегатов на Венской конференции по консульским сношениям, отказавшихся рассматривать ее как часть консульских помещений <1>.
--------------------------------
<1> United Nations Conference on Consular Relations. P. 9 - 11.

Исходя из этого проникновение представителей американских властей в жилые помещения консульства и резиденцию генерального консула в Сан-Франциско, резиденцию генерального консула в Сиэтле не является нарушением норм консульского права. Вместе с тем имеет место нарушение имущественных прав Российской Федерации, лишившейся возможности реализовывать эти права как собственник указанных помещений.
4. Завладение американской стороной консульским архивом. В настоящей статье уже был затронут вопрос об особом статусе консульского архива. Согласно ст. 1 Венской конвенции содержание консульских архивов образуют бумаги, документы, корреспонденция, книги, фильмы, ленты звукозаписи и реестры консульского учреждения вместе с шифрами и кодами, картотеками и любыми предметами обстановки, предназначенными для обеспечения их сохранности или хранения. В комментариях к проекту Венской конвенции указывалось, что понятие "документы" охватывает любую документацию, не относящуюся к официальной корреспонденции <2>, а к книгам в свою очередь относятся не только используемые при выполнении консульских функций, но и библиотека консульства <3>.
--------------------------------
<2> Draft articles on consular relations, with commentaries. P. 110.
<3> Ibid. P. 93.

Двусторонняя Консульская конвенция не приводит определения понятия "консульские архивы", но при этом содержит справедливо критикуемое рядом ученых требование о том, что неслужебные бумаги не должны храниться в консульских архивах <4>. На практике невозможно проверить исполнение этой нормы без нарушения неприкосновенности архива. По этой причине ее соблюдение всецело зависит от того, насколько добросовестно подходит иностранное государство к исполнению своих международных обязательств.
--------------------------------
<4> Ганюшкин Б.В. Указ. соч. С. 230; Ильин Ю.Д. Основные тенденции в развитии консульского права. М., 1969. С. 125.

В соответствии со ст. 33 Венской конвенции и ст. 17 двусторонней Консульской конвенции консульский архив пользуется неприкосновенностью в любое время и независимо от его местонахождения. По смыслу ст. 27 Венской конвенции она сохраняется и при наступлении исключительных обстоятельств, в рассматриваемом случае - прекращении деятельности консульского учреждения. Соответственно, иммунитет консульского архива существует вне зависимости от того, размещается ли он в консульских помещениях, пользующихся неприкосновенностью, или нет.
Даже если американские власти, следуя своей логике, перестали признавать со 2 сентября 2017 г. особый статус служебных помещений генерального консульства Российской Федерации в Сан-Франциско, они были обязаны уважать неприкосновенность остававшейся в этих помещениях части консульского архива, поскольку установленный для ее вывоза двухдневный срок оказался недостаточным. Вместо того чтобы предоставить российской стороне возможность вывезти оставшийся консульский архив и документы, были осуществлены его изъятие и транспортировка в Вашингтон силами нанятой Государственным департаментом США транспортной компании.
За время, прошедшее с момента изъятия консульского архива и его передачи российской стороне, американские власти имели возможность ознакомиться с его содержанием, включавшим, среди прочего, персональные данные заявителей из числа американских и российских граждан. Можно констатировать, что своими действиями в отношении консульского архива США грубо нарушили не только нормы консульского права, а именно ст. 27, 33 Венской конвенции и ст. 17 двусторонней Консульской конвенции, но и правила обращения с персональными данными.
5. Снятие Государственных флагов Российской Федерации. Право пользования консульским учреждением флагом представляемого им государства является важной привилегией, изначально предоставлявшейся в силу международного обычая <1>, а в последующем нашедшей закрепление в Венской конвенции и двусторонних консульских договорах. Она демонстрирует уважение к иностранному государству, в том числе к праву пользования находящимся в его распоряжении имуществом.
--------------------------------
<1> Stewart I. Consular privileges and immunities. N.Y., 1926. P. 60.

Согласно ч. 2 ст. 29 Венской конвенции и ст. 16 двусторонней Консульской конвенции государственный флаг может быть вывешен на здании консульства, резиденции главы консульства и - когда это связано с исполнением служебных обязанностей - на его средствах передвижения. При осуществлении этого права должны приниматься во внимание законы, правила и обычаи государства пребывания. На последнее в свою очередь возлагается обязанность по обеспечению сохранности флага <2>.
--------------------------------
<2> Consular intercourse and immunities. Report by Jaroslav Zourek, Special Rapporteur // Yearbook of the International Law Commission. 1957. Vol. II. P. 97; Draft articles on consular relations, with commentaries. P. 109.

Закрепив рассматриваемую привилегию, ни Венская конвенция, ни двусторонняя Консульская конвенция, в отличие от ранее заключенных международных договоров, не раскрывают статус государственного флага <3>. Анализ ст. 62 Венской конвенции, а также материалов ее подготовки позволяет сделать вывод о том, что государственный флаг является предметом, предназначенным для официального пользования консульским учреждением.
--------------------------------
<3> Так, в ст. 3 Каракасской конвенции о консульских функциях 1911 г. предусматривалась неприкосновенность используемого консульским учреждением флага.

В соответствии с ч. 4 ст. 31 Венской конвенции предметы обстановки и имущество консульского учреждения пользуются иммунитетом только от реквизиции в целях государственной обороны или для общественных нужд. Поскольку изъятие американской стороной Государственных флагов Российской Федерации не осуществлялось в обозначенных целях, говорить о нарушении их неприкосновенности как части имущества консульского учреждения не приходится.
В то же время даже после закрытия российских консульских учреждений власти США должны были уважать и охранять Государственный флаг Российской Федерации. Исходя из этого Государственному департаменту США следовало ограничиться выражением просьбы или требования к российской стороне снять флаги со здания закрытого консульства в Сан-Франциско и резиденции генерального консула в Сиэтле, а не самостоятельно спускать и тем более изымать их. Государственный флаг является символом суверенного государства, и его оскорбление, как отмечал Ф.Ф. Мартенс, всегда считалось одним из наиболее тяжких преступлений против чести государства <1>.
--------------------------------
<1> Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов: В 2 т. М., 2016. Т. 1. С. 236.

* * *

Правовой анализ ситуации вокруг закрытия российских консульских учреждений в США позволил сделать вывод о несоблюдении американской стороной взятых на себя международных обязательств. Грубое нарушение основополагающих норм консульского права, установивших неприкосновенность консульских помещений и консульского архива, подкреплялось необоснованными ссылками на национальное законодательство. Игнорирование норм международного публичного права ко всему прочему сопровождалось нарушением важнейших частноправовых институтов: права собственности, права на защиту персональных данных.
К сожалению, сложно судить о причинах, способствовавших принятию таких мер, особенно в свете того, что американские представительства и их персонал за рубежом неоднократно являлись объектами противоправных действий. Как известно, для защиты нарушенных прав США инициировали в 1979 г. разбирательство в Международном суде ООН в связи с нападениями на консульские учреждения и дипломатическое представительство в Иране. В решении от 24 мая 1980 г. по делу "Дипломатический и консульский персонал Соединенных Штатов в Тегеране" (United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran) Международный суд ООН указал на недопустимость нарушения норм о неприкосновенности помещений, а также архива и документов зарубежных органов внешних сношений.
Возможность обращения в Международный суд ООН в отношении рассмотрения споров по толкованию или применению Венской конвенции предусмотрена Факультативным протоколом об обязательном разрешении споров к Венской конвенции. Однако Российская Федерация не может задействовать этот механизм, поскольку при ратификации Венской конвенции СССР не присоединился к Протоколу, а США прекратили свое участие в нем в марте 2005 г., после неудачного для них разбирательства по делу "Авена и другие граждане Мексики" (Avena and Other Mexican Nationals) 2004 г. <2>
--------------------------------
<2> При разработке Венской конвенции именно США являлись инициатором принятия норм об обязательном разрешении споров.

Несмотря на то что данные обстоятельства не исключают возможность обращения Российской Федерации в Международный суд ООН в общем порядке, американская сторона с большой долей вероятности не согласится на передачу спора в суд, в связи с чем, исходя из принципа согласия сторон, он не будет принят к рассмотрению.
Еще одним способом судебной защиты нарушенных прав может стать анонсированное Президентом Российской Федерации еще в 2017 г. разбирательство в американских судебных органах <3>. Представляется, что при аргументации российской стороной своей позиции следует основываться не только на частноправовых аспектах, связанных с нарушением права собственности, но и на фактах грубого нарушения американской стороной своих международно-правовых обязательств в сфере консульского права.
--------------------------------
<3> Пресс-конференция Владимира Путина по итогам саммита БРИКС // Интернет-представительство Президента России. 2017. 5 сент. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/55535 (дата обращения: 19.10.2019).

В заключение отметим, что рассмотренная ситуация в очередной раз продемонстрировала необходимость дальнейшего теоретического осмысления проблем консульского права в целях выработки научно обоснованных предложений по совершенствованию норм этой отрасли международного права.

Список литературы

  1. Алексей Изотов: надеемся, что недружественные шаги США не скажутся на аренде Спасо-Хауса // Интерфакс. 2017. 18 окт. URL: http://www.interfax.ru/interview/583696 (дата обращения: 19.10.2019).
  2. Американцы хозяйничают на территории российского дипломатического объекта. Russian Foreign Ministry - МИД России // Facebook. 2017. 3 окт. URL: https://www.facebook.com/MIDRussia/videos/1148563888576384/ (дата обращения: 19.10.2019).
  3. Брифинг официального представителя МИД России М.В. Захаровой, 26 апреля 2018 года // Министерство иностранных дел Российской Федерации: офиц. сайт. 2018. 26 апр. URL: http://www.mid.ru/ru/press_service/spokesman/briefings/-/asset_publisher/D2wHaWMCU6Od/content/id/3194459#15 (дата обращения: 19.10.2019).
  4. Видео осмотра сотрудниками ФБР здания российского генерального консульства в Сан-Франциско. Russian Foreign Ministry - МИД России // Facebook. 2017. 3 сент. URL: https://www.facebook.com/MIDRussia/videos/1125784550854318 (дата обращения: 19.10.2019).
  5. Власти США вернули России снятые со зданий дипмиссии флаги // РИА Новости. 2017. 25 окт. URL: https://ria.ru/world/20171025/1507512653.html (дата обращения: 19.10.2019).
  6. Ганюшкин Б.В. Широта прав консульских учреждений // Московский журнал международного права. 1999. N 2.
  7. Ильин Ю.Д. Основные тенденции в развитии консульского права. М., 1969.
  8. Комментарий посольства. Посольство России в США // Facebook. 2017. 24 окт. URL: https://www.facebook.com/RusEmbUSA/posts/696252287251831 (дата обращения: 19.10.2019).
  9. Лукашук И.И. Современное право международных договоров: В 2 т. Т. 1: Заключение международных договоров. М., 2004.
  10. Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов: В 2 т. М., 2016. Т. 1.
  11. Посол России в США осмотрел дипсобственность в Сан-Франциско // РИА Новости. 2017. 2 дек. URL: https://ria.ru/world/20171202/1510062398.html (дата обращения: 19.10.2019).
  12. Пресс-конференция Владимира Путина по итогам саммита БРИКС // Интернет-представительство Президента России. 2017. 5 сент. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/55535 (дата обращения: 19.10.2019).
  13. Соловьев Э.Я. Основы консульского права: Учеб. пособие. М., 2014.
  14. Consular intercourse and immunities. Report by Jaroslav Zourek, Special Rapporteur // Yearbook of the International Law Commission. 1957. Vol. II.
  15. Denza E. Diplomatic law. 4th ed. N.Y., 2016.
  16. Department Press Briefing - September 7, 2017 // U.S. Department of State: official website. 2017. 7 Sept. URL: https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-september-7-2017/ (дата обращения: 19.10.2019).
  17. Draft articles on consular relations, and commentaries // Yearbook of the International Law Commission. 1961. Vol. II.
  18. Satow's diplomatic practice / Ed. by I. Roberts. 7th ed. N.Y., 2017.
  19. Shaw M. International law. 8th ed. N.Y., 2017.
  20. Stewart I. Consular privileges and immunities. N.Y., 1926.
  21. United Nations Conference on Consular Relations (Vienna, 4 March - 22 April 1963). Official Records. N.Y., 1963. Vol. II.
Трудовой договор и трудовые отношения © 2015 - 2021. Все права защищены
↑