Все о трудовом праве

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Разделы:
Последние новости:

28.12.2021

Целью законопроекта является ликвидация внутренних противоречий, в Трудовом кодексе РФ, выявившихся в его правоприменительной практике, защита трудовых прав работников, а также содействие росту эффективности труда.

подробнее
25.12.2021

Законопроектом предлагается, путем внесения изменений в Закон о занятости, унифицировать подход к признанию занятыми граждан, обучающихся по очно-заочной форме обучениями, обеспечив единообразное толкование и практику применения законодательства о занятости.

подробнее
23.12.2021

Целью законопроекта является установить дополнительную возможность направления заявления гражданами РФ и гражданами государств-членов ЕАЭС о постановке на учет в налоговом органе в качестве плательщика налога на профессиональный доход с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)"

подробнее
Все статьи > Иные вопросы > Проблемы реализации муниципальной функции по управлению территорией при предоставлении недр в пользование (Иванова Л.М., Балаян Э.Ю.)

Проблемы реализации муниципальной функции по управлению территорией при предоставлении недр в пользование (Иванова Л.М., Балаян Э.Ю.)

Дата размещения статьи: 03.07.2021

Проблемы реализации муниципальной функции по управлению территорией при предоставлении недр в пользование (Иванова Л.М., Балаян Э.Ю.)

Органы местного самоуправления в Российской Федерации функционируют в границах конкретной территории и на ней же реализуют полномочия в сфере градостроительства и земельных правоотношений: распоряжаются земельными участками; выполняют градостроительное планирование; утверждают правила землепользования и застройки, а также иную документацию по планировке территории; принимают местные программы по использованию и охране земель. Иными словами, выполняют функцию по управлению территорией.
В то же время территории муниципальных образований используются и для федеральных и региональных нужд - строительства автомобильных дорог, размещения объектов обороны, добычи природных ресурсов. Последнее особенно актуально для Кемеровской области - Кузбасса, так как, по сведениям областного Министерства угольной промышленности, запасы бурого и каменного угля в Кузбассе составляют 102,2 млрд т, доля от объема добычи в России составляет 58% <1>, а площадь земель промышленности и иного специального назначения составляет 168,4 тыс. га по состоянию на 2018 г. <2>.
--------------------------------
<1> Официальный сайт Министерства угольной промышленности Кемеровской области - Кузбасса. URL: http://www.ugolprom-kuzbass.ru (дата обращения: 15.03.2021).
<2> Доклад о состоянии и использовании земель в Кемеровской области в 2018 году. URL: https://rosreestr.gov.ru/site/open-service/statistika-i-analitika/doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-kemerovskoy-oblasti-/doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-kemerovskoy-oblasti-za-2018-god/ (дата обращения: 15.03.2021).

Правовая основа для управления недрами закреплена в подп. "в" п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, а также в ст. 1.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон РФ "О недрах"), которые провозглашают недра в качестве государственной собственности и устанавливают, что управление недрами осуществляется Российской Федерацией и ее субъектами совместно.
Статья 12 Закона РФ "О недрах" ограничивает пользование недрами при отсутствии лицензии, которая, в свою очередь, содержит основные условия такого пользования. Лицензия выдается непосредственно недропользователю, победившему на аукционе на право пользования недрами (к примеру, в результате аукциона право недропользования в целях разведки и добычи каменного угля на участке Кумзасский 1 - 2 Кумзасского каменноугольного месторождения в Кемеровской области - Кузбассе, состоявшегося 22.10.2020 в г. Новосибирске, победило АО "Разрез Распадский") <3> или победившему в конкурсе на право пользования недрами (например, в конкурсе на право недропользования в целях геологического изучения, разведки и добычи каменного угля на участке Замковая часть Березовской антиклинали Распадского каменноугольного месторождения победило ООО "Разрез "Березовский") <4>, или лицу, получившему право пользования другим установленным законом способом.
--------------------------------
<3> Официальный сайт Федерального агентства по недропользованию. URL: https://www.rosnedra.gov.ru/article/12404.html?mm=116&ml=132 (дата обращения: 12.03.2021).
<4> Официальный сайт Федерального агентства по недропользованию. URL: https://www.rosnedra.gov.ru/article/10615.html?mm=116&ml=132 (дата обращения: 12.03.2021).

При этом на основании п. 2.3 - 2.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1 (ред. от 05.04.2016), и п. 5.3.4 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 293, прежде чем объявить аукцион или конкурс, Федеральное агентство по недропользованию (далее - Роснедра) подготавливает свои предложения по вовлечению в освоение перспективных объектов лицензирования с указанием порядка и сроков освоения. Такие предложения предварительно одобряются Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, Министерством энергетики Российской Федерации, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством здравоохранения Российской Федерации (в отношении минеральных подземных вод и других лечебных других полезных ископаемых), Государственным комитетом Российской Федерации по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору (Госгортехнадзор) и другими государственными органами, участвующими в процессе лицензирования согласно своей компетенции.
По результатам перечисленных согласований перечень объектов, предлагаемых для недропользования, а также условия их предоставления определяются совместно властными органами Российской Федерации и Роснедрами (п. 2.5 Положения о порядке лицензирования пользования недрами).
Лишь единичные случаи представляют собой исключение из описанного порядка. Например, охраняя образ жизни коренных народов Севера, как пишет Н.И. Толстых, Ханты-Мансийский автономный округ установил следующие правила: перед выставлением участка недр на конкурс (аукцион) Роснедра получают несколько письменных разрешений:
- разрешение комитета по земельным ресурсам и землеустройству администрации Ханты-Мансийского автономного округа;
- разрешение комитета по охране окружающей природной среды администрации Ханты-Мансийского автономного округа;
- разрешение администрации муниципального образования, в границах которого планируется недропользование.
Администрации муниципальных образований, в свою очередь, согласовывают предоставление участка недр с владельцами родовых угодий <5>.
--------------------------------
<5> Толстых Н.И. Правовое регулирование организации и проведения конкурсов (аукционов) на право пользования недрами // Право и экономика. 2000. N 3. С. 18 - 21.

С учетом обязательств муниципалитетов по сохранению природных ресурсов при управлении территорией такой подход представляется более правильным и разумным.
Однако в большинстве субъектов Российской Федерации решение о предоставлении того или иного участка недр в пользование принимается без участия органов местного самоуправления и без учета муниципальных планов по освоению и развитию территорий, которые впоследствии будут заняты горным отводом.
В то же время для муниципалитета, на чьей территории будет предоставлен в пользование участок недр, возникает ряд обязательств, например:
- пересмотреть и снова утвердить правила землепользования и застройки территории муниципального образования, генеральный план;
- пересмотреть и снова утвердить местные программы по использованию и охране земель в соответствии со ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации и во исполнение п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), определяющей землю как основу жизни и деятельности народов; уделить особое внимание исполнению таких программ;
- предоставить необходимые недропользователю земельные участки внутри границ лицензии без проведения процедуры торгов и по минимальной арендной ставке - не более 2% от кадастровой стоимости земельного участка <6>;
- согласовать места размещения промышленных отходов (отвалов) и предоставить под них необходимые земельные участки;
- согласовать места размещения линейных объектов - технологических и автомобильных дорог, линий электропередачи, трубопроводов и т.д. - и предоставить под них необходимые земельные участки;
- выполнять муниципальный контроль за землепользованием и т.д.
--------------------------------
<6> Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 5 февраля 2010 г. N 47 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов, сроков и условий ее уплаты" // Электронный бюллетень Коллегии Администрации Кемеровской области. URL: https://bulleten-kuzbass.ru. 17.02.2010 (дата обращения: 12.03.2021).

Исполнение перечисленных обязательств требует от муниципалитета значительных финансовых вложений и увеличивает нагрузку на органы местного самоуправления. Дополнительные сложности создает непосредственная хозяйственная деятельность добывающего предприятия, которая зачастую оставляет после себя ряд социальных и тяжелых экологических проблем. Их решение впоследствии ложится на муниципалитеты, а отсутствие необходимых ресурсов усугубляет ситуацию.
Например, 27 апреля 2017 г. Судебной коллегией по гражданским делам Кемеровского областного суда было вынесено Апелляционное определение по делу N 33-4564 о взыскании с ЗАО "ЦОФ "Щедрухинская" (впоследствии переименованного в АО "Землеустроитель") в доход бюджета муниципального образования - Новокузнецкого муниципального района суммы вреда, причиненного почвам, в размере 167 950 640 руб. В связи с отсутствием фактического исполнения судебного акта Администрация Новокузнецкого муниципального района обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании АО "Землеустроитель" банкротом. 21 ноября 2017 г. Арбитражный суд вынес решение по делу N А27-23054/2017 о признании должника банкротом и открыл конкурсное производство, которое длится до настоящего времени <7>.
--------------------------------
<7> Решение Арбитражного суда Кемеровской области по делу о банкротстве N А27-23054/2017. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/8cfa5ded-6431-4bb8-9e95-5d49e4cb6834 (дата обращения: 14.03.2021).

Между тем согласно Апелляционному определению Судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда по делу N 33-4564 в качестве доказательства причинения вреда почвам рассматривались заключения экспертов ФГБУ "Кемеровская межобластная ветеринарная лаборатория", из которых явствует, что в результате размещения отходов углеобогащения почва загрязнена мышьяком, а также тяжелыми металлами, в том числе свинцом, медью, кобальтом, никелем, цинком, кадмием, хромом <8>.
--------------------------------
<8> Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда по делу N 33-4564. URL: https://oblsud--kmr.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=2707093&delo_id=5&new=5&text_number=1 (дата обращения: 14.03.2021).

Таким образом, на территории Новокузнецкого муниципального района возник участок, непригодный для дальнейшего использования, природные ресурсы утрачены, и их восстановление легло на плечи муниципального образования.
Описанные противоречия между интересами муниципалитетов и федеральных органов власти требуют разрешения и являются темой обсуждения в научной литературе, например, как отмечает В.А. Крюков, система недропользования должна быть основана на совместном управлении природными ресурсами. В своей статье "Системное развитие горного права России" В.А. Крюков обращает внимание на назревшую необходимость переосмысления ст. 72 Конституции РФ, так как решения в сфере недропользования, принимаемые только федеральными органами власти, недостаточно учитывают особенности конкретного региона и местности и исключают из этого процесса граждан и муниципалитеты, которых, напротив, нужно активно вовлекать <9>.
--------------------------------
<9> Крюков В.А. Системное развитие горного права России - основа успешных ответов на вызовы времени // Экологическое право. 2016. N 5. С. 25 - 31.

Таким образом, очевидны противоречия между нормой п. 1 ст. 130 Конституции РФ о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью (включая земельный фонд) и фактическим положением дел, когда муниципалитеты вынуждены пересматривать планы на использование своих территорий в связи с выданными на федеральном уровне лицензиями на недропользование.
Между тем сама лицензия представляет собой соглашение между государством и победителем аукциона или конкурса и содержит в себе условия пользования недрами. При этом такое соглашение не является результатом переговоров или иной преддоговорной работы - условия лицензии административно устанавливаются государством.
Как справедливо отмечает Е.Ю. Баракина, лицензионное соглашение на право пользования недрами является и источником этого права, и его подтверждением, которое заключается между государственным органом и недропользователем не на договорных основах, а на принципах подчиненности. Заключение лицензионного соглашения является актом оформления административно-правовых отношений между государством и юридическим лицом - победителем конкурса или аукциона <10>.
--------------------------------
<10> Баракина Е.Ю. Пути гармонизации российского законодательства: анализ проблемных вопросов (по пункту "в" статьи 72 Конституции России) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. N 3. С. 71 - 75.

Само государство при этом руководствуется ранее упомянутым Положением о порядке лицензирования пользования недрами, которое позволяет включать в лицензию любые условия, не противоречащие Закону РФ "О недрах". С практической точки зрения это означает, что в случае выполнения качественной подготовки к предоставлению в пользование участка недр Роснедра:
- могут полностью и всесторонне учесть интересы граждан, проживающих на территории залегания добываемых природных ресурсов, путем учета мнения органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- защитить интересы граждан путем включения в лицензию необходимых условий, например, конкретные расширенные меры по охране окружающей среды, развитию социальной сферы и т.д.;
- проконтролировать выполнение лицензионных условий.
Подобный подход представляется более эффективным и соответствует целям правового государства, однако в практическом смысле не реализуется по причине отсутствия согласования предоставления недр между федеральными, региональными и местными органами власти.
Такое положение дел влечет негативные последствия и для самих недропользователей, уже после получения лицензии и внесения платежа за пользование недрами они узнают о некоторых неочевидных "обременениях" земель внутри границ лицензии, влекущих необходимость выполнения дорогостоящих работ, например: перенос линий электропередачи и скрытых коммуникаций, пересадка растений, внесенных в Красную книгу, перенос пунктов государственной геодезической сети и т.д.
Информация о таких особенностях территории может быть получена только от органов местного самоуправления, которые должны быть вовлечены в процесс предоставления недр в пользование.

Литература

1. Баракина Е.Ю. Пути гармонизации российского законодательства: анализ проблемных вопросов (по пункту "в" статьи 72 Конституции России) / Е.Ю. Баракина // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. N 3. С. 71 - 75.
2. Крюков В.А. Системное развитие горного права России - основа успешных ответов на вызовы времени / В.А. Крюков // Экологическое право. 2016. N 5. С. 25 - 31.
3. Толстых Н.И. Правовое регулирование организации и проведения конкурсов (аукционов) на право пользования недрами / Н.И. Толстых // Право и экономика. 2000. N 3. С. 18 - 21.

Трудовой договор и трудовые отношения © 2015 - 2022. Все права защищены
↑