Все о трудовом праве
  • Москва, Московская область
    +7 (499) 703-46-28
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 336-43-00

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Разделы:
Последние новости:

30.11.2021

В связи с растущей потребностью более полного регулирования отношений с участием граждан-потребителей законопроектом предлагается дополнить перечень информации о товаре, которая реализуется продавцом дистанционным способом, информацией о государственном регистрационном номере записи о создании юридического лица (основном государственном регистрационном номере записи о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя).

подробнее
15.11.2021

Законопроектом предусматривается, что при заключении регионального соглашения его действие будет распространяться на всех работодателей, осуществляющих деятельность на территории соответствующего субъекта РФ, по аналогии с отраслевым соглашением, заключенным на федеральном уровне, которое распространяет свое действие на всех работодателей, не направивших в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, отказ присоединиться к такому соглашению, независимо от того, являются ли они членами объединения работодателей.

подробнее
14.10.2021

В настоящее время индексация пенсий работающим пенсионерам не производится. Законопроектом предлагается отменить существующий с 1 января 2016 г. порядок и вернуться к индексации пенсий для работающих пенсионеров с 2022 г. Данная мера позволит пресечь многочисленные нарушения трудового и пенсионного законодательства.

подробнее
Все статьи > Иные вопросы > Институт служебной проверки в производстве по дисциплинарным делам государственных служащих (Лещина Э.Л.)

Институт служебной проверки в производстве по дисциплинарным делам государственных служащих (Лещина Э.Л.)

Дата размещения статьи: 23.11.2021

Институт служебной проверки в производстве по дисциплинарным делам государственных служащих (Лещина Э.Л.)

Служебная проверка, проводимая в связи с нарушением служебной дисциплины государственным гражданским служащим РФ (сотрудником, военнослужащим), входит в структуру производства по дисциплинарному делу, в рамках которого обсуждается вопрос о возможности или невозможности наложения дисциплинарного взыскания за совершенный проступок. Если факт совершения дисциплинарного проступка очевиден, выяснение всех обстоятельств дела и наложение дисциплинарного взыскания может проводиться и без проведения служебной проверки, за исключением случаев нарушений законности и дисциплины государственными гражданскими служащими РФ, прокурорскими работниками и сотрудниками Следственного комитета РФ.

Актуальность анализа института служебной проверки в системе государственной службы РФ, проводимой в связи с нарушениями служебной дисциплины, обусловлена различными подходами к ее правовой регламентации в рамках отдельных административных ведомств (государственных органов), в том числе в части: определения задач проверки; круга субъектов и участников, их правового статуса; порядка и сроков проведения проверки, применения обеспечительных мер, видов разрешенных действий по сбору и закреплению доказательств; утверждения заключения проверки и ознакомления заинтересованных лиц с ее результатами. Далее, при единоличном рассмотрении заключения проверки, руководителем (начальником) принимается решение о наложении дисциплинарного взыскания на государственного служащего; этот этап служебной проверки с учетом существующих законодательных установлений фактически подменяет стадию рассмотрения дисциплинарного дела, после чего принятое решение обращается к принудительному исполнению. Именно от полноты, своевременности, правильности, законности проведения проверки в конечном итоге зависит обеспечение законных прав и интересов госслужащего, в отношении которого проверка проводится, решение вопроса о возможности или невозможности наложения дисциплинарного взыскания, а также потенциальная перспектива отмены приказа о наложении дисциплинарного взыскания при его оспаривании вместе с заключением проверки. Важно также отметить, что признание незаконным заключения проверки влечет отмену решения о наложении дисциплинарного взыскания.
Довольно большие разночтения среди специалистов имеются также при определении места института служебной проверки в структуре производства по дисциплинарным делам. Здесь необходимо подчеркнуть, что одни авторы дисциплинарное (служебное) расследование, служебную проверку считают начальной стадией производства, после которой следует рассмотрение дисциплинарного дела <1>, а другие выделяют в качестве отдельной самостоятельной (особой) <2> или факультативной стадии дисциплинарного производства <3>.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М.: Эксмо, 2011. С. 612 - 613.
<2> Никифоров А.В. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 20 - 21.
<3> Добробаба М.Б. Проблемы внесудебного дисциплинарного производства в служебном праве // Административное право и процесс. 2015. N 7. С. 20 - 21.

Для продуктивного исследования этого вопроса охарактеризуем содержание общих стадий правоприменительной деятельности, к которым авторы традиционно относят: 1) установление фактических обстоятельств дела; 2) формирование юридической основы дела; 3) решение дела <4>. В качестве дополнительной стадии может выступать государственно-принудительная реализация правоприменительного акта <5>.
--------------------------------
<4> Протасов В.Н. Теория государства и права: учебное пособие для вузов. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2020. С. 119.
<5> Протасов В.Н. Указ. соч. С. 119.

Первая стадия протекает как процесс, во время которого доказывается наличие или отсутствие юридически значимых обстоятельств (составляющих предмет доказательства), с помощью фактов-доказательств <6>. Для этого в рамках служебной проверки на первый план выступает задача установления обстоятельств дела, доказывание наличия или отсутствия юридически значимых фактов и обстоятельств. В процессе этой деятельности происходит сбор и закрепление доказательств, их оценка. Способы установления фактических обстоятельств дела определяются законами и нормативными правовыми актами - это, например: опросы лиц; изучение различных актов, документов, обращений; проведение осмотров, выездов на место совершения дисциплинарного проступка; изучение вещественных доказательств и т.д.
--------------------------------
<6> Протасов В.Н. Указ. соч. С. 120.

Установление юридической основы дела как следующая стадия правоприменения предполагает правильную квалификацию установленных фактов, выбор нормы права, подлежащей применению. Однако следует учитывать, что в производстве по дисциплинарному делу квалификация деяния как дисциплинарного проступка в рамках отдельно взятой стадии не осуществляется и эти действия в реальности смыкаются и переплетаются с действиями, составляющими содержание предшествующей стадии, а окончательное решение вопроса происходит на стадии рассмотрения дела о дисциплинарном проступке. Таким образом, разграничение между стадиями установления фактических обстоятельств дисциплинарного дела и установления юридической основы дела в ряде случаев является условным. После стадии решения дела, если принятое по делу решение не оспаривается, оно обращается к исполнению.
Исходя из логической последовательности правоприменения правовых норм, А.И. Каплунов приходит к выводу, что правоприменительный юрисдикционный процесс включает в себя следующие обязательные стадии: 1) возбуждение дела; 2) рассмотрение дела и принятие решения; 3) исполнение решения <7>. С учетом того, что указанным стадиям полностью соответствуют стадии развития правоотношения юридической ответственности: 1) возникновения; 2) конкретизации и 3) реализации <8>, концепцию А.И. Каплунова далее возьмем за основу.
--------------------------------
<7> Каплунов А.И. Развитие теории административного процесса как условие совершенствования нормативной основы административно-процессуальной деятельности // Уголовно-исполнительное право. 2017. Т. 12 (1 - 4). N 4. С. 494.
<8> См. подробнее: Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 8.

В общепринятом понимании отношения юридической ответственности, в том числе и ее вида - дисциплинарной, представляют собой развивающееся, динамичное правовое явление, включающее в себя относительно самостоятельные стадии (этапы) развития. Реализация дисциплинарного взыскания не следует автоматически за проступком, а является результатом правоприменительной, правоохранительной деятельности субъектов дисциплинарной власти, которая проходит определенные стадии и осуществляется в процессуальной форме производства по дисциплинарным делам, которое носит правоохранительный, административно-юрисдикционный характер.
С точки зрения содержания стадий правоприменительной деятельности, динамики правоотношений дисциплинарной ответственности и структуры производства по дисциплинарным делам служебная проверка полностью укладывается в рамки возбуждения дела о дисциплинарном проступке, выступает одним из возможных этапов этой стадии, наряду с иными возможными формами выяснения и исследования обстоятельств дела (разбирательства). В этом вопросе можно полностью согласиться с тем, что "служебную проверку целесообразно рассматривать в качестве факультативного вида процессуальной деятельности стадии возбуждения производства по дисциплинарному делу, а именно в качестве этапа, на котором устанавливаются фактические обстоятельства дела" <9>.
--------------------------------
<9> Каплунов А.И. Указ. соч. С. 494; Рогожкина Е.А. Место служебной проверки в производстве по дисциплинарным делам в органах внутренних дел // Юридический факт. 2017. N 15. С. 5.

Анализ законодательства РФ о государственной службе приводит к выводу о наличии иных разновидностей проверок (дисциплинарных, служебных расследований), связанных с нарушениями дисциплины государственными служащими, случаями причинения ими материального ущерба, например: проведение разбирательства, проверки в случаях совершения коррупционного проступка, административного расследования. При этом разные виды проверок по фактам нарушения дисциплины могут проводиться и в рамках одного ведомства, например в органах и подразделениях Федеральной службы войск национальной гвардии РФ. Здесь в отношении сотрудников полиции и государственных гражданских служащих проводятся служебные проверки, а в отношении военнослужащих - разбирательство или административное расследование.
Служебное расследование по фактам разглашения сведений, составляющих государственную тайну, утраты носителей таких сведений имеет самостоятельную правовую основу <10>, собственные цели и задачи, субъектный состав, предполагаемый результат, порядок проведения и документального оформления.
--------------------------------
<10> Постановление Правительства РФ от 05.01.2004 N 3-1 "Об утверждении Инструкции по обеспечению режима секретности в Российской Федерации". Документ не опубликован.

Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 12.07.1999 N 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих" <11> административное расследование назначается командиром (начальником) воинской части при обнаружении ущерба для установления причин ущерба, его размера и виновных лиц и проводится посредством: а) отбора объяснений; б) сбора необходимых документов (письменных объяснений, справок, заявлений, данных осмотра, заключений экспертов и пояснений специалистов). По его окончании оформляется заключение. В случае причинения ущерба дисциплинарным проступком военнослужащего вместо административного расследования может проводиться разбирательство в соответствии с Федеральным законом от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих".
--------------------------------
<11> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3682.
См. также: п. 52 Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации, утв. Приказом министра обороны РФ от 03.12.2015 N 717 // URL: https://base.garant.ru/71418144/.

Административное расследование, проводимое в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ, представляет собой комплекс процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, "направленных на установление обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию" <12>.
--------------------------------
<12> Телегин А.С. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. М.: Изд-во ВЮЗШ МВД СССР, 1991. С. 28.

В рамках служебной проверки, разбирательства, служебного административного расследования в силу особенностей существующего правового регулирования комплекс процессуальных действий как таковой отсутствует, скорее, можно говорить о наличии процессуальных форм проведения проверки (выяснения обстоятельств нарушения дисциплины), совершения отдельных процедурных (проверочных) действий по сбору доказательств, применения мер обеспечения производства, фиксирования полученных результатов в определенной форме. Имеют место также различия по срокам, порядку проведения, участникам, оформляемым административно-процессуальным документам, предполагаемым результатам. часть правоотношений в рамках служебной проверки носит организационный или процедурный характер.
Далее, чтобы полностью разобраться в значении рассматриваемых понятий, рассмотрим их с логико-семантической точки зрения.
С.И. Ожегов слово "проверка" ("проверить") разъясняет как "удостовериться в правильности чего-н., обследовать с целью контроля, надзора; подвергнуть испытанию для выяснения чего-н." <13>. Разбирательство означает "рассмотрение, разбор, обсуждение" <14>. Разобраться - "изучить, хорошо понять кого-что-н." <15>. Слово "расследовать" С.И. Ожегов разъясняет как "подвергнуть(-гать) всестороннему рассмотрению, изучению" <16>.
--------------------------------
<13> Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1990. С. 604.
<14> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 639.
<15> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 650.
<16> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 662.

Таким образом, и разбирательство, и административное расследование предполагают проведение выяснения, исследования, изучения чего-либо, что полностью охватывается понятием "проверка". Нормативно определенные задачи разбирательства по факту нарушения воинской дисциплины и служебного административного расследования по военному законодательству в основном аналогичны задачам служебной проверки, которая выступает одной из форм выяснения обстоятельств дисциплинарного дела. С учетом необходимости использования в нормативных актах понятий и терминов, полностью соответствующих их содержанию и назначению, в целях устранения терминологической путаницы в рамках единой отрасли административно-процессуального права предлагаем термин "административное расследование" использовать только в КоАП РФ либо в военном законодательстве говорить о служебном административном расследовании.
В общепринятом понимании именно термин "служебная проверка" в системе государственной службы РФ наиболее полно характеризует назначение, содержание и возможный процессуальный порядок действий по фактам совершения нарушений дисциплины и иных событий, требующих изучения и анализа, является наиболее распространенным и устоявшимся. Для унификации проверочных действий, проводимых в связи с совершением дисциплинарных проступков государственными служащими РФ, предлагаем единообразно использовать термин "служебная проверка". Такой подход дает возможность сформировать в системе государственной службы РФ типовую (примерную) модель служебной проверки, реализовать единый подход к ее организации и упорядочить форму ее проведения.
Служебная проверка призвана обеспечить сбор и закрепление доказательств о фактических обстоятельствах совершения нарушения законности и дисциплины, позволяющих квалифицировать деяние (бездействие) как дисциплинарный проступок (или прийти к выводу о его отсутствии), установить виновность (невиновность) государственного служащего в его совершении, вредные последствия дисциплинарного проступка, подготовить предложения о наложении дисциплинарного взыскания, оформить заключение и иные материалы проверки и направить их для рассмотрения компетентному руководителю.
В научной и учебной правовой литературе авторы по-разному подходят к формулированию определения служебной проверки, что обусловлено в том числе отсутствием этого понятия в нормативных актах. Охарактеризуем отдельные точки зрения исследователей на этот вопрос.
В своей монографии Ю.С. Адушкин говорит о дисциплинарной проверке (дисциплинарном расследовании), назначение которой "состоит в том, чтобы в связи с получением акта о возбуждении дела обеспечить субъекта дисциплинарной власти подробной информацией, необходимой для законного и объективного решения дела" <17>. Как видится, здесь автор говорит только о предназначении проверки.
--------------------------------
<17> Адушкин Ю.С. Дисциплинарная ответственность в СССР / под ред. В.М. Манохина. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1986. С. 87 - 88.

Е.А. Никоноров в диссертации приходит к выводу, что служебная проверка является административно-юрисдикционным институтом, состоящим из материальных и процессуальных норм административного права, разновидностью правоохранительной деятельности <18>. Данная позиция представляется отчасти неверной: правовое регулирование проведения проверки осуществляется административно-процессуальными нормами; правоохранительной деятельностью является дисциплинарное производство в целом (а точнее - правоприменение по факту нарушения дисциплины), а не отдельно взятый его факультативный этап в виде проверки. Далее следует отметить, что административная юрисдикция предполагает решение спора о праве, которого в рамках проверки нет, здесь проверяющим делается предположение о наличии или об отсутствии события дисциплинарного проступка.
--------------------------------
<18> Никоноров Е.А. Институт служебной проверки в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12, 20.

Исходя из содержания Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", С.Е. Чаннов определяет служебную проверку "как совокупность мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков государственных гражданских служащих или для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство государственных гражданских служащих" <19>. Как видится, данное определение можно дополнить указанием на определенные виды административных действий, проводимых в ходе проверки.
--------------------------------
<19> Чаннов С.Е. Проведение служебной проверки на государственной гражданской службе // Гражданин и право. 2008. N 5. С. 63.

Как отмечает Н.А. Овчинников, "служебная проверка в самом широком понимании данного термина - это процессуальный институт, дающий возможность по ее окончании принять установленные законом меры дисциплинарной ответственности (дисциплинарные взыскания) или, напротив, опровергнуть какие-либо сведения, которые порочат честь, достоинство, деловую репутацию служащего (сотрудника)" <20>. Здесь, как и у Ю.С. Адушкина, фактически говорится о предназначении проверки.
--------------------------------
<20> Овчинников Н.А. Служебная проверка как способ обеспечения законности и дисциплины в деятельности сотрудников органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2011. N 2 (38). С. 53.

Служебная проверка - это совокупность осуществляемых уполномоченными на то должностными лицами на основе законодательства, а также ведомственных нормативных правовых, локальных актов организационно-правовых действий, состоящих в выявлении виновных в нарушении законности и служебной дисциплины, а также причин и условий, способствующих совершению дисциплинарных правонарушений, в том числе и коррупционного характера <21>. С этой точкой зрения можно согласиться, если включить в содержание служебной проверки не только организационные, но и процедурные действия.
--------------------------------
<21> Овчинников Н.А. Указ. соч. С. 54.

М.Б. Добробаба характеризует служебную проверку как "нормативно установленную административно-правовую процедуру, включающую в себя определенный комплекс мероприятий, направленных на обеспечение своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарного проступка или для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство государственного служащего" <22>. В данном случае лицо, проводящее проверку, может проводить и иные мероприятия, не определенные нормативными актами, по решению руководителя. Автор также не говорит об оформлении (фиксировании) результатов проверки.
--------------------------------
<22> Добробаба М.Б. Проблемы внесудебного дисциплинарного производства в служебном праве // Административное право и процесс. 2015. N 7. С. 20 - 24.

Из приведенных определений можно выделить следующие признаки служебной проверки:
- это процессуальный институт (Н.А. Овчинников);
- это разновидность правоохранительной деятельности (Е.А. Никоноров);
- это административно-правовая процедура (М.Б. Добробаба);
- это совокупность организационно-правовых действий, мероприятий (Н.А. Овчинников);
- назначается при возбуждении дела о дисциплинарном проступке (Ю.С. Адушкин);
- проводится в целях выявления виновных в совершении дисциплинарного проступка, причин и условий, способствующих совершению дисциплинарных правонарушений, в том числе и коррупционного характера (Н.А. Овчинников).
К характерным особенностям (признакам) служебной проверки в связи с нарушениями служебной дисциплины можно отнести также то, что она:
- носит принудительный характер;
- проводится в порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права;
- является внутриведомственной (внутриорганизационной), проводится в отношении члена организованного (административного) коллектива, находящегося в служебном подчинении;
- представляет собой установленную законом форму (порядок) выяснения и фиксирования обстоятельств совершения дисциплинарного проступка;
- осуществляется на началах законности и состязательности сторон;
- предполагает возможность применения мер обеспечения производства по дисциплинарному делу <23>, являющихся разновидностью государственного принуждения.
--------------------------------
<23> Лещина Э.Л. Меры дисциплинарно-правового принуждения в системе государственной службы России // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2018. N 1 (43). С. 54.

Таким образом, служебная проверка представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами принудительную деятельность управомоченных субъектов в целях сбора и документального закрепления доказательств подтверждения наличия или отсутствия фактов нарушения законности, дисциплины, соблюдения ограничений, запретов и обязанностей, связанных со службой, выяснения обстоятельств и причин совершенного дисциплинарного проступка, подготовки предложений о мерах ответственности для виновных.

Итоговые выводы и предложения.
1. Служебная проверка, назначаемая и проводимая в рамках производства по дисциплинарным делам государственных служащих, представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами принудительную деятельность управомоченных субъектов в целях сбора и документального закрепления доказательств подтверждения наличия или отсутствия фактов нарушения законности, дисциплины, соблюдения ограничений, запретов и обязанностей, связанных со службой, выяснения обстоятельств и причин совершенного дисциплинарного проступка, подготовки предложений о мерах дисциплинарного взыскания для виновных.
2. С точки зрения содержания стадий правоприменительной деятельности, динамики правоотношений дисциплинарной ответственности и структуры производства по дисциплинарным делам служебная проверка полностью укладывается в рамки стадии возбуждения дела о дисциплинарном проступке, наряду с иными формами выяснения и исследования обстоятельств дела выступает одним из ее возможных (факультативных) этапов, на котором устанавливаются фактические обстоятельства совершения дисциплинарного проступка.
3. В общепринятом понимании именно термин "служебная проверка" наиболее полно характеризует назначение, содержание и возможный процессуальный порядок действий по фактам совершения нарушений дисциплины и иных событий, требующих изучения и анализа, является наиболее распространенным и устоявшимся в системе государственной службы. Соответственно, предлагается все виды проверок в системе государственной службы РФ, связанных с фактами нарушения дисциплины, единообразно именовать "служебная проверка".

Библиография

1. Адушкин Ю.С. Дисциплинарная ответственность в СССР / под ред. В.М. Манохина. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1986. 125 с.
2. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М.: Эксмо, 2011. 624 с.
3. Добробаба М.Б. Проблемы внесудебного дисциплинарного производства в служебном праве // Административное право и процесс. 2015. N 7. С. 20 - 24.
4. Каплунов А.И. Развитие теории административного процесса как условие совершенствования нормативной основы административно-процессуальной деятельности // Уголовно-исполнительное право. 2017. Т. 12 (1 - 4). N 4. С. 490 - 497.
5. Лещина Э.Л. Меры дисциплинарно-правового принуждения в системе государственной службы России // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2018. N 1 (43). С. 48 - 59.
6. Никифоров А.В. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1998. 23 с.
7. Никоноров Е.А. Институт служебной проверки в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 29 с.
8. Овчинников Н.А. Служебная проверка как способ обеспечения законности и дисциплины в деятельности сотрудников органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2011. N 2 (38). С. 52 - 56.
9. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1990. 921 с.
10. Протасов В.Н. Теория государства и права: учебное пособие для вузов. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2020. 192 с.
11. Рогожкина Е.А. Место служебной проверки в производстве по дисциплинарным делам в органах внутренних дел // Юридический факт. 2017. N 15. С. 3 - 6.
12. Телегин А.С. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. М.: Изд-во ВЮЗШ МВД СССР, 1991. 54 с.
13. Чаннов С.Е. Проведение служебной проверки на государственной гражданской службе // Гражданин и право. 2008. N 5. С. 62 - 65.
14. Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. 23 с.

Трудовой договор и трудовые отношения © 2015 - 2021. Все права защищены
↑